這些年台灣遠洋漁業變得更健康了嗎？《報導者》盤點過去4年、官方依據《遠洋漁業條例》開出的520筆罰單，整理出這段轉型期的3大觀察重點。

以最大船員來源國印尼為例，當地貧窮推力促使許多為了掙錢、養家餬口的男人登上台灣遠洋漁船。他們在當地、台灣仲介業者的居中牽線下，於港口國上船，展開動輒數月的海上生活。

依《境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法》規定，外籍船員若直接於國外港口受僱，他們上船後30日內，台灣船東必須將船員名冊送交漁業公會或漁會、登錄至漁業資訊管理系統，並轉送地方政府申請許可，才算完成合法聘僱程序。

如此規範，何以成為漁民最常踩到的法律地雷？

台灣鮪延繩釣協會祕書長何世杰觀察，船長性格多半隨性、務實，過去法規尚未嚴格規範時，常讓船員先上船一段時間、真正適應後才正式報僱用，避免一來一往的聘僱或解約造成行政作業負擔。

「我這艘漁船在呈報過程中，搭載人數有限，譬如15、16個，我跟你報一個名額之後，這個人就把他名額佔掉了，結果他沒有1個月、2個月，他無法適應就吵著要下船了，那我要重新通過一次，」何世杰說。

他認為船長並非壞意，可能因海洋與陸地作業型態不同，而不太注重行政程序，「有時候他會抱怨，我還要去搞你這套，每天忙著抓魚，我就已經忙不過來了啊，所以在行政上面，就會產生這樣的一個疏失。」

不過法規實施一段時間、歷經過渡期後，他表示這類違規情形已愈來愈少，目前大多在船員上船前，合約就已簽好並呈報聘僱。

宜蘭縣漁工職業工會祕書長李麗華認為，行政流程問題不是理由，此類案件罰鍰額度對業者來說有如鳳毛麟角、不痛不癢，業者出海所得、長期自政府獲得的補貼，其實很容易補過去，罰不勝罰。她直言，由漁業團體去登打資料相當讓人錯亂，「這是政府公文書耶，怎麼交給這個利害關係人去弄？所以他們怎麼弄，你就怎麼收、你就存，難怪你根本管不了。」

漁業署署長張致盛2020年12月接受《報導者》專訪時坦言，過去的確收到漁民反映「只是慢個幾天，為什麼你要罰我？」但他強調，漁業管理勢在必行，也有助於釐清勞資爭議，「如果連船上有哪些人，我們都沒有辦法掌握，其實我們說對遠洋漁業做很好的管理，是講不過去，你至少人的部分要很清楚。那後續有一些糾紛的話，有一些漁工投訴，你是很清楚的，才能夠去釐清。」

現行境外聘僱流程之下，漁工聘僱經過多手且不即時回報，是否確實按規定走，就看有限的檢查員人力能否查到。

綠色和平遠洋漁業專案主任陳珮瑜表示，政府並非事先審核聘僱名單，往往等事情發生才被動反應。她提醒政府應調整眼光，不應輕忽此議題，若嚴格來看，漁工可能因此成為人口販運或強迫勞動的受害者，「這些漁工可能是黑數，沒有拿到勞動合約就上船工作，在船上工作情況，可能跟當初仲介口頭跟他允諾的不一樣，或船上有肢體暴力或苛扣薪資等情形。」

「我們跟漁業署溝通的時候，他們會覺得你這個字（指人口販運）太重了，台灣船東沒有那麼壞；我們也相信大部分船東都是好人，可是會注意到政府看這件事情，不夠宏觀，不夠嚴謹，」陳珮瑜感嘆。

如此困局有解方嗎？宜蘭縣漁工職業工會法律顧問、律師黃昱中表示，過去民間團體曾提出建置「境外聘僱船員資料庫」的構想，強化人員可追溯性。目前已可要求印尼仲介，提供漁工台灣官方範本契約，他建議未來仲介業者在與船員完成簽約之際，仲介就應直接上系統回傳資料，而不用透過漁會或漁業團體，如此將有助於掌握清楚船員行蹤。

「我就會知道今天哪艘船、哪個人他到哪裡，我可以不用在船上監視他的一舉一動。如果今天他不見了，或是他有什麼事情，我們隨時可以找到，或是他家人有急事要跟他聯絡的話，我們可以找到他，」黃昱中說。不過他強調，這涉及資料由哪個單位所主管，也仍有個資、隱私問題需注意。

何世杰也認為船員聘僱電子化可行，不過他強調：「呈報船員愈簡單愈好，然後愈能夠顯得出來，我們有呈報了，一切都是合法的，這樣子最好。」

但他坦言船長文書處理能力是關鍵，「他們巴不得就是說，有一個人能全部幫他們做處理，他們可以專心抓魚，但是現今的社會、現在的管理，是不容許他們這樣子了，船長真的必須要去管行政方面的，包括文書紀錄方面。」

一位不願具名的仲介業者也建議官方應建置「聘僱管理系統」，將合約等資料全部電子化上網。如此一來，船東找哪家國內仲介、國內仲介找哪家國外公司都更清楚，聘僱流程更加透明化。

雖然非法聘僱佔違規案件數量的一半，但相較漁撈的裁罰，法規對人權的關注明顯不足。

他解釋，這部分可能是「未經許可境外僱用船員」的程序違規，或涉及未依契約給付薪資等問題，「不論是哪一種情形，（對船東）罰鍰最高都只有25萬，的確太輕，最好能修法調高罰鍰上限才有嚇阻力。」

攤開4年來涉及漁工權益的罰款，除未經許可僱用，另外如未全額給付薪資、上船時未簽訂勞務契約、或從事無關漁業勞動等，最高都只能罰船東25萬元；針對仲介業者可罰較重，未全額給付薪資或預扣薪資，開罰100萬元起跳。

根據《遠洋漁業條例》規定，違反此類事項，除了罰鍰之外，漁業署其實還能同時對船東「收回漁業執照」1年以下時間、禁止出海捕魚。不過《報導者》發現，目前併處收回漁業執照的案例少之又少。

黃昱中指出，台灣外籍漁工聘僱的境內、境外「雙軌制」，讓勞動保障有著相當大的落差。如果外籍漁工依照《就服法》來台、採境內聘僱管道，就可適用《勞基法》，和本國國民享有一樣保障。

黃昱中認為，境外聘僱之勞動條件原則上應由勞動部管轄，「根本這個東西（境外僱用管理辦法）沒有存在的必要，從我們觀點就是，勞動部你標（拿）回來一體適用。」

「我們看到漁業的洞，一個一個洞有出現問題，拿到黃牌補一個，什麼東西補一個，漁業資訊有問題開始補⋯⋯你才慢慢深入了解到，原來我們這樣運行50、60年的漁業產業機制，是長這麼畸形，」黃昱中感嘆。

若從罰款金額來觀察，4年來涉及「違規捕撈」案件有81筆（占全部案件數16％），開罰總金額達1億2,325萬元，是最主要的罰鍰來源（占37%）。另外，「漁獲回報問題」違規數量也有80筆，罰鍰達8,594萬元（占25％）。這兩大塊違規，就占總罰款約6成。

在第一塊「違規捕撈」方面，主要可分為「鯊魚相關違規」以及「超捕」兩類。

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以太平洋為例，大目鮪的電子漁獲回報重量與實際卸魚的落差，不可以超過卸魚量的10％，否則為「回報不實」，但如果落差範圍在2公噸之內，就算符合規定。如果差距超過2公噸、幅度又逾20%，就達「嚴重不實」程度。

何世杰觀察，法規剛上路時，的確有些船長刻意抓某些魚種而超過配額，「他自己本身知道自己抓超過了，那他被抓到了，他是該罰。」不過這幾年下來，這種漁船已經幾乎被淘汰，漁民也不願意去冒險，目前常見問題是「剛好超過2噸」。何世杰坦言，漁船上秤重時，每次誤差加總後可能就會變大，「有一些人並不是刻意，他天性不壞，他就是少了這根筋，就很容易被罰到。」

這條紅線也常被漁民埋怨，多人因不服漁業署處分，向行政院提出訴願。為了確保規範明確且一致，農委會也在2020年9月，公布2018年4月訂定的裁罰基準，以昭公信。

「違反IUU的部分，其實逐漸在減少，」張致盛認為，2017年「遠洋漁業三法」通過後，台灣很多業者已體認到「大環境不一樣」，知道不遵守法規、再被其他國家抵制，損失的還是產業，「過去大概會覺得，政府就是要剝奪我的權利，會讓我的生計沒有辦法維持下去；但是現在他們已經知道，你如果不遵守這樣的規範，那不行。」

新法上路前，台灣漁業管理仰賴1930年制定的《漁業法》，然而多年下來法規結構並無太大改變，其罰鍰額度也只有3萬到15萬元，嚇阻力道非常有限。反觀《遠洋漁業條例》重大違規案件可罰100萬至3,000萬元，3年內再犯同款行為的最高罰鍰更可衝上4,500萬元。

不過，漁民能否負荷鉅額罰鍰？違規者如果不繳交罰款，會被移送法務部強制執行，也可能影響遠洋漁業許可證的核發，對業者形同斷炊。《報導者》進一步詢問法務部，法務部表示，截至2020年底，漁業署移送法務部執行案件共18件，其中5件已清償、2件撤回、3件分期付款、8件執行中，目前尚欠金額為2,252萬元。這個金額，占《遠洋漁業條例》總罰鍰的6.6％。

何世杰透露，2017年「遠洋漁業三法」通過後，因重罰而賣船繳罰鍰的案例「比比皆是」。小釣船數量目前也只剩約600至700艘，是鼎盛時期1,400多艘的一半。高雄前鎮一位曾被重罰千萬的陳姓經營人同樣告訴《報導者》，違規之後他已賣掉3艘船。

何世杰坦言，業者生存有一定困難，政府仍應針對無心的初犯者建立保護機制，讓業者在轉型過程中，不要承受過大壓力，「我們面對國際上面的競爭，我們無法去要求政府都要幫我們什麼忙⋯⋯但是你要讓我們說有一個改善的空間、喘氣的空間。」

新法涵蓋環節多、挑戰業者適應力，重罰之下，也讓基層回報工作變得如履薄冰。何世杰舉例，曾有漁業公司員工因行政作業疏失，忘了在卸魚前事先填寫申報表、取得漁業署同意，儘管後來有被監督卸魚、回報重量也符合規定，但收到調查單時，眼淚就掉下來了。

「有一些漁業公司小姐，做一、兩個月，兩、三個月她就不做了，她跟老闆講說，我真的做不下去了，我如果這個算錯，我如果一個數字算錯了，我如果一次沒有報的話，我害你被罰200萬、400萬，這個壓力我承受不了，我一年的薪水都沒有這麼多，」何世杰補充。

台灣遠洋漁業轉型幾乎沒有退後餘地，違反規定就要直接開罰，對於重罰是否還有喘氣空間？漁業署遠洋漁業組組長林頂榮表示，歐盟方的確同意部分國家給違規者記點警告，期盼下一階段我方有機會爭取，但他也坦言，這點確有難度，「畢竟台灣是一個遠洋漁業、鮪魚的主要捕撈國家，你有指標性的意涵在那裡，所以它對你的要求特別嚴格。」

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儘管漁業署表示近年違反IUU案件已逐漸減少，不過查看歷年處分資料卻不免注意到，有超過一半的罰單竟都在疫情籠罩、漁船困港的2020年開出，而2019年「重大違規事件」僅開出4件。

據了解，2018年11月執政黨在地方選舉的大敗，使漁業署在開罰上變得非常謹慎，內部承受許多壓力，許多案子都先壓著，直到2020年大選過後才慢慢著手處理。

張致盛在接受《報導者》專訪時被問起，2019年裁罰件數很少，是否與隔年總統大選有關？張致盛點頭微笑，沒有直接回應；但他接著說，2019年6月台灣解除黃牌危機，2019年7月他接任代理署長時，已有多筆案件等著他處理。他坦言，過去有段時間案件拖較久，甚至連歐盟也來詢問（怎麼開罰數這麼少），這是由於新法通過後，案件處理機制尚未完全建立，官方與船東來回溝通要花上大量時間，但目前作業流程已相對完備，案件從發生到結案時間已縮短。

林頂榮也表示，「遠洋漁業三法」罰則重，每個案件從成案、調查到核定處分，都必須謹慎處理，因而耗時，「不好好處理，後面訴願的比例非常非常地高，幾乎每個案子都在訴願。」

轉型之路上，官方與產業皆付出不少成本和代價。漁民面對鉅額罰款，為捍衛自身權益，亦訴諸行政救濟。截至2020年底，行政院公告的訴願決定書中，以《遠洋漁業條例》為案由的件數已達111件，即過去4年至少有五分之一的處分尋求訴願，更有漁民進一步和官方打行政訴訟。

黃牌的衝擊，推著產業走向洗牌，2020年9月美國將台灣遠洋漁獲列入《童工及強迫勞動製品清單》，也體現未來漁工人權的保障不可忽視。然而國內法規，對於漁工人權保障仍有所不足。

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另一方面，官方同樣在一系列改革中承受反作用力，面臨人力不足的窘境。張致盛不諱言，漁業署在晚間8、9時後，整個樓層常常仍是燈火通明，同仁辛苦而勞動量大，有大量內、外部的壓力需要紓解。各方壓力交織下，漁業署的確成了「留不住人的單位」，有同仁寧願辭職，或降調至基層服務。

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挑戰也在外部。因台灣遠洋漁業實力雄厚，對打擊IUU至關重要，因此我國能以「捕魚實體」（Fishing Entity）身分參加多個區域性漁業管理組織，拓展國際空間；但這讓台灣遠洋漁業不只涉及環境永續議題，漁獲配額、產業發展的背後，更會受政治因素掣肘。面對歐盟市場國的要求，台灣許多規範都已高於國際組織標準，成本提升下，漁獲產品能否對等地獲得消費端支持、以較高價格在市場立足，將成挑戰。

想要走出監管乏力的歷史共業，不只仰賴公部門決心，更需要消費端支持永續水產品，才能鼓勵產業界突破困局。台灣未來能否真正擺脫汙名，善盡漁業大國責任，並真正保障漁工人權，讓全球消費市場埋單，挑戰正要開始。