東京千代田區的霞關位於皇居南側，自江戶時期起便是重要的武家宅邸所在。明治維新後，日本政府以歐洲國家為藍本推動全面西化，將原有的各藩宅邸改建為具有巴洛克風格的政府建築，這一地區逐漸成為中央政府機關與文官系統的集中地，霞關也因此成為「日本中央政府」的代名詞。

二戰結束後，日本中央政府的文官系統成為國家重建的核心動力，是政策制定與執行的心臟。在這段時期，日本最頂尖的大學畢業生以成為「職業官僚」為最高職業志向。所謂「職業官僚」，是指通過特定國家考試並由中央官廳聘為「幹部候補生」，經嚴格培育後任用的菁英國家公務員；他們不僅是推動日本戰後經濟奇蹟的重要力量，過去也因其崇高的社會地位而備受尊重。

然而，霞關公務員素以工作繁重聞名，尤其在國會會期期間，中央政府各部會為了配合國會議事、質詢與法案進度，往往不得不集體加班。挑燈夜戰早已是職業官僚的工作常態，就算到了清晨3、4點，霞關也時常能看見年輕公務員們騎著自行車穿梭於各大部會之間交辦文件。這種疲憊卻高強度的工作模式，不僅讓霞關被稱為「不夜城」，也成為日本社會高度欽佩與讚許的「文官武士道精神」象徵。

然而，過去10年來，日本職業官僚正面臨一場極為嚴峻的存續危機。不僅高階文官頻頻捲入貪腐、霸凌部屬等醜聞，嚴重損害職業官僚的社會形象，基層國家公務員則普遍嚴重過勞，職業倦怠與身心崩潰問題日益加劇。

更令人震驚的是，本應負責管理國民健康福祉與勞動權益的厚生勞動省，竟成為日本中央部門中過勞問題最嚴重的單位；抽查期間，內閣官房甚至通報有公務員單月加班高達364小時的極端案例，這清楚反映日本公職系統過勞問題的失控與嚴峻性。

這種非人道的公職環境逼使許多年輕官僚絕望求去，地獄般的工作條件更讓國家公務員體系被冠上「黑霞關」（ブラック霞が関）惡名，反成為日本剝削勞動的代名詞。

「霞關公務員的勞動常態，其實並不正常。」2019年3月，日本《NHK》社會線「霞關的真相」特別調查小組，在凌晨的霞關街頭，與一名任職於政府某部會的年輕公務員田中先生見面。田中先生是通過層層考試的職業官僚，年紀不到30歲，踏入公職系統僅5年，仍屬於最底層的年輕文官。然而，他每天極度繁忙的工作行程，卻讓《NHK》的資深記者深感震驚。

田中先生表示，霞關公務員的工作原本就已經很繁重，而在每年上半年的國會會期期間，工作量更是倍增。以他自己的生活為例，每天早上7點半進辦公室，一路工作到翌日凌晨1點半才下班回家。回到家後，他僅有1小時吃晚餐、洗澡、處理家務，運氣好的話能在床上睡2.5小時，接著早上6點又得起床出門上班。

然而，凌晨1點半的返家已經算是「運氣好」的情況。如果遇到故意刁難的議員質詢或難以回答的複雜提問，霞關公務員徹夜不眠也都是常態。「雖然各部會都有準備行軍床，甚至是簡易的職員休息室，但因擔心過於疲倦而睡過頭耽誤工作，我們更常選擇躺在兩張辦公椅上『假寐』，」田中先生對《NHK》表示，這種不見天日的生活非常痛苦，他經常在工作中感到昏沉、頭痛，甚至耳鳴。

「有的時候也會覺得自己隨時可能倒下暴斃。我的太太曾痛哭著責罵我，要我趕快辭職，不要為了工作賠上性命，」田中先生無奈地表示，但身為國家公務員，即便疲憊不堪，卻無法推辭工作。於是，被夾在國家與家庭之間的他，只能瞞著太太，偷偷調高自己的保險額度，「至少在『最糟狀況』發生時，我還能避免家人因此陷入困境。」

日本法律規定，勞工每日的工作時間不得超過8小時，加班時間的極限為單月不得超過100小時，或者2～6個月內每月平均不得超過80小時，一年總時數不得超過720小時。以接受《NHK》採訪的田中先生為例，每天凌晨才能返家的他，單月加班時數就超過120小時，明顯超過過勞死的危險界線。

根據厚生勞動省估計，在COVID-19疫情之前，霞關國家公務員的平均年度加班時數，就以高達民間企業平均的2.5～3倍。日本人事院亦統計，因身心健康理由而申請長期病假的國家公務員總數，在過去20年內成長一倍；若按照員工比例換算， 國家公務員的身心疾病長期休假率，更是民間企業的3倍以上。

在日本，若民間企業違反加班規定，將受《勞動基準法》介入調查並予以懲罰，但日本國家公務員的勞動狀況卻不受《勞動基準法》的約束與管制。因此，儘管公職系統的加班上限「原則上」與民營企業相同，但違反加班規定的公職單位僅會被列為「關懷對象」，而不會面臨任何罰則。

日本政府認為，國家公務員不適用於《勞動基準法》的原因，在於其工作職責的敏感性與特殊性，必須經常因「公共利益」而臨時加班，例如應對重大國家急難狀況，或在關鍵時刻回應國會法案提問與議員質詢等。因此，若讓國家公務員同樣受到《勞動基準法》的監管，輕則可能影響政府運作的速度與彈性，重則恐導致日本政府在重大突發狀況下，難以採取即時且有效的應變措施。

除了沒有極限的加班時數，不受《勞動基準法》保障的日本國家公務員，也無法享有合理的加班費補償。

在《勞動基準法》的規定下，民間企業必須遵守基本的加班費支付標準。以田中先生的加班情況為例──超過法定工作時間的深夜加班（22點至5點），且每月工作超過60小時──民間企業依法需支付時薪175%的加班費。然而，不受《勞動基準法》約束的國家公務員卻採「彈性調整」方式。因為政府每年編列給公職機關的加班費預算是固定的，所以霞關各部會只能在不超過年度預算的前提下，對加班費進行「彈性調控分配」。這意味著，基層官僚的加班薪資往往會被「內部調整」至對折甚至更低，且各部會的實際加班與加班費支付情況也難以被外界監管。

雖然日本職業官僚的薪資待遇、勞動環境比不上民間的財團企業，但在昭和時代，成為職業官僚卻是許多年輕菁英擠破頭競爭的職涯夢想。這一方面是因為在日本戰後政治中，以職業官僚為主的文官系統實際上是規劃國策、推動國家運作的核心推手，因此被「團塊世代」視為榮耀且最富使命感的政治工作。

此外，國家公務員的職涯發展與福利不僅相對穩定，資深官僚更享有所謂「下凡」（天下り）──即提前退休，轉往民間大型企業或特殊法人擔任「顧問」的默契傳統。

在過去，職業官僚的職涯大多在50歲左右步入最後門檻，除了極少部分能繼續升任為最高文官外，大多數人會選擇轉往民間企業「養老」，領取數倍於公職的優渥薪資。在霞關文化裡，「下凡」的資深官僚不僅能成為政府部門與民間企業深化合作的溝通橋梁，他們提前退休所留下的人事空缺也能幫助公職系統新陳代謝，避免團隊活力與年齡結構的僵化，甚至是「老害」現象。

對於下凡官僚而言，轉往民間企業所獲得的優渥報酬，不僅是日本政府與大型企業合作的傳統默契，也是對職業官僚「為國奉獻人生的間接補償」。但對於社會輿論來說，下凡官員則被視為「酬庸肥貓」，這其中不僅涉及利益衝突的爭議，更象徵著日本金權政治糾纏不清的陳腐傳統，成為官僚文化中最引發社會反彈與批評的政治陋習。

輿論對於下凡傳統的批評，不僅反映日本官僚主義的社會公信力下降，也投射出國家公務員人力比例失衡的結構性問題──根據日本人事院2024年數據，日本國家公務員的年齡分布正呈現以48歲以上公務員為主力；同時，40歲以上資深公務員的人數比40歲以下同僚多出40%，形成「倒三角形結構」。 與此同時，年輕官僚的招募難度卻愈發加劇。以參加國家公務員招考的「綜合職」公務員考試為例，自2016年以來，參與考試的人數迄今已減少超過30%。其中，最引發日本媒體關注的指標，即是「東京大學畢業生的職業官僚報考率」，因為在明治初期的文官任用系統中，被以東大為首的帝國大學體系曾有「保送錄取」的菁英權利，直到戰後時期，東大出身的官僚也都是日本國家公務員系統的最大主力。但在2010年以後，東大畢業生對於職業官僚的興趣大幅降低，除了參與招考的畢業生數量減少了30%以上，東大背景生在初級官僚的人數比例更從32%將至15%。 《朝日新聞》等媒體多認為，東大畢業生對於官僚職涯的憧憬消退，一方面反映日本社會的價值觀變遷，但即便有年輕公務員成功加入霞關，初階文官在5年內的辭職率也高達10%，而人力短缺特別嚴重的單位辭職率甚至高達30%，這都凸顯了「公職系統無法吸引年輕人才」的嚴重危機。

日本人事院的〈2024年公務員人力建議報告〉指出，國家公務員申請離職的五大理由，依序為：無法期待職涯發展、工作感受不到成長、收入偏低、工時超過負荷難以兼顧生活平衡、以及缺乏貢獻社會的實感。

「讓國家公務員精疲力竭的主要原因，就是來自國會議員的壓力，」前職業官僚千正康裕直白指出。千正康裕是經常出現在日本媒體、警告「公務員過勞危機」的代表人物之一，他於2001年加入厚生勞動省，官僚生涯中曾擔任大臣祕書官並擁有駐外經驗，2019年辭職後，便積極投入改善公務員勞動條件的倡議。他著有《黑霞關》（ブラック霞が関）和《首相官邸今天又出包了》（官邸は今日も間違える）兩本書，揭露國家公務員荒誕又血汗的工作實況，成為日本熱議的話題作品。

千正康裕認為，國家公務員的勞動環境之所以瀕臨崩潰，主要分成兩大原因：第一是國會議事程序的混亂失序，導致霞關公務員疲於應付「無效的國會質詢」；第二是自2000年代以來，日本內閣以「政府改革」為由，擴大對官僚系統的政治介入與資源壓縮。

自從1955年日本民主黨與自由黨合併為如今的自民黨、奠定所謂「五五年體制」以來，長期執政的自民黨內閣即與政府內的官僚系統形成一種堅固的「政官同盟」。自民黨授權職業官僚制定國家政策，官僚系統再將政策的成果回饋給自民黨，以鞏固選民支持並維持其執政穩定性。

在這種合作關係中，長期佔據國會多數席次的自民黨議員，往往會在國會討論法案之前與霞關官僚進行「事前協調」，並確定立法共識。接著，國會內的法案討論與審議，因自民黨多數席次的護航，通常流於程序化。即便少數黨對法案內容或過程有所異議，也難以撼動多數黨與霞關官僚之間的政策默契。為了打破自民黨執政與官僚體系聯手的壟斷局面，國會少數派系只能以拖延議事程序為手段，迫使法案無法在預定會期內通過而廢棄，進而促使多數黨妥協，並開放國會對法案的實質審查程序。此一策略在日本國會政治中被稱為「日程鬥爭」。

在日程鬥爭之下，日本國會議事會期的法案討論與質詢，總是會拖到最後一刻才決定主題，將近一半的議員提問，都會拖到國會質詢的前一日傍晚，才會提出送往負責部會。收到議員提問後，負責的官僚團隊就必須討論、研究並編寫隔天一早要用的國會質詢答辯詞──以2023年度為例，在1月至6月的國會會期期間，霞關各部會為了處理臨時質詢報告，平均每天都得加班到凌晨1點31分。

然而，國家公務員拚命撰寫的答辯報告，往往不是真正有效的政策解釋與辯論。一方面是因為官僚回應國會質詢的時間過於倉促，另一方面則是相比在國會為法案辯護，官僚們更在意維持與國會議員、特別是內閣執政黨之間的良好關係。因此，國家公務員們熬夜的結果，常常只產出所謂的「霞關文學」──意指言不及義、論述迂迴且避重就輕的官話回應。

「在國會質詢中的政治默契是這樣：如果被質詢的部會已經私下與提出質詢的議員『喬好』，部會的國會回應就會是『我們會就議員的建議重新檢討法案』，這就能做球給議員、讓對方得到政治邀功的機會。但在一般狀態下，如果答案是『我們會做適當應處』，那就代表政府不打算理會國會意見，」千正康裕對《每日新聞》如此解釋。

在過去20年間，日本國家公務員的「霞關文學」問題有日漸明顯的趨勢。一方面是因為從2000年之後，日本歷任政府，特別是2009年政黨輪替上台的民主黨內閣，不斷推動「去官僚化」的國會主政改革；另一方面，日本卻屢屢因為金融海嘯、311東日本大震災、東京奧運、COVID-19等重大國家議題與危機應變，而必須仰賴官僚系統運作。在這一來一往之間，職業官僚的工作責任變得加倍繁重，但政策的自主裁量權變小，政策的主導結構也更以首相官邸而非官僚專業為核心，導致苦勞而無效率的傳統弊病愈發嚴重。

霞關文學的微妙之處在於「好像講了什麼，但其實什麼也沒說」。如果回應稿寫得過於模糊，媒體輿論和議員可能會被激怒，進而指責霞關官僚敷衍了事；但如果回應稿寫得過於具體，則可能讓官僚們陷入政治風險，因為職業官僚的專業意見並無法代表內閣大臣的發言。這種徒勞無功且缺乏實質成就感的血汗勞動，也成為逼使年輕官僚群起求去的關鍵原因之一。

2020年春天，COVID-19燒進日本的疫情大流行，不僅重創了日本經濟與國民健康，「黑霞關」的過勞與人力結構失衡問題，也在一夜之間加倍傾頹。在疫情危機當中，許多國家公務員以燃燒生命的方式為防疫犧牲奉獻，但過勞、身心崩潰、因無法繼續承擔壓力而離開公職工作的數量也大幅俱增。於是，日本朝野這才開始積極研擬改革，透入更多資源與預算希望能搶救國家公務員系統。

日本輿論認為，在泡沫經濟破裂之後，日本社會對官僚主義的質疑與日俱增，再加上全球經濟自由主義推廣縮小政府介入的倡議，使日本公務系統陷入兩難窘境。《NHK》指出，與歐美國家相比，日本的公務員人數比例長期偏低：「在美國，每1,000名國民對應的公務員人力比例是4.4人，英國是6.3人，法國是23.9人，但日本只有2.9人。」這種結構成因，一方面是因為日本政府自2000年代開始推行人力精簡與私有化政策；另一方面則是泡沫經濟後，政府為了追求財政平衡，刻意壓制公職人力的擴編。然而，與此同時，日本社會卻面臨比歐美各國更為嚴峻的少子化與超高齡化問題，這不僅大幅提高社會大眾對政府介入的需求，也使公職體系本身面臨著人才流失與世代斷層的雙重壓力。 在此背景下，日本公職人力結構失衡的問題更加明顯。例如，在日本國家公務員中，女性僅占總數不到三分之一，這種性別比例的失衡，可能直接影響到國家在家庭照護、少子化對策與鼓勵女性就業等政策上的設計周全性，甚至導致政府背離其推行政策的核心價值。

儘管女性報考職業官僚的比例呈現上升趨勢，但基層普遍面臨的過勞與超時工作問題，卻對女性公務員造成更大的身心壓力。例如，《NHK》的「霞關真相」系列報導多次訪問到女性公務員因過勞問題，不敢與伴侶交往、成家，甚至不敢生育：

「許多女性官僚本來是有生育計畫的，但長時間加班的狀況，讓她們連看婦科檢查的時間都沒有。」

為了緩解公職人力的結構崩潰，日本中央政府也在國會支持下從2020年底開始推行一連串的勞動改革。例如擴大編列預算，承諾將讓國家公務員的加班能夠領足100%的加班費，或者推動無紙化數位公文，「避免霞關公務員在等待影印機、騎車送公文、檢查釘書針位置與排版格式」之間無謂浪費工時。但在關鍵的國會質詢流程上，儘管朝野各黨都口頭承諾盡可能提早發出質詢題目，但2024年度的霞關加班狀況只比前一年度「改善43分鐘」──在國會會期期間，霞關公務員為了質詢報告的臨時加班，平均仍要到凌晨0點48分才能下班。

千正康裕強調，國家公務員的過勞問題與世代斷層，已成為互為因果的惡性循環。這一方面將使得公務機關的效率與專業性日趨下降，社會對於公務員與政府的信任度也會隨之降低，最後只會造成國家競爭力下滑、國民得不到應有政策服務的雙輸局面。

「我常聽到大家把公務員和一般勞工相較，認為『公務員既不會面臨雇主破產，也不會被輕易資遣解僱，鐵飯碗真是令人羨服』。」千正康裕對《朝日新聞》感慨地表示：

「但其實，我們國民──也就是納稅者與選民──在某種意義上，就是國家公務員的雇主或股東。既然官僚是以納稅人的稅金為薪酬來源，就應該避免讓他們從事與國民利益無直接關聯的無謂雜務，這才能專注於制定能造福國民的良好政策。」