書評
前陣子有則新聞簡直鬼故事，首都幼兒園發生性侵疑案，教育局接獲檢舉後並未立刻將該師停職，而檢方調查後則以罪證不足為由不起訴。事過兩年，又有幼兒家長提出性騷指控，家長還發現該師過去已有遭指控但不起訴的紀錄，因此輿情爆炸。正逢#MeToo風暴，檢方找到關鍵證據迅速押人，教育局也速速祭出停職處分，不過傷害已經造成，多年來受害童超過20人。
有家長說，如果該校早被揭露，就不會將小孩送去；政府媒體則喊冤，認為依照《兒童及少年福利與權益保障法》，揭露學校、老師很可能造成受害者「足以被識別身分」的二度被害。不過也有立委批評，同法已指出例外狀態，「如係為增進兒童及少年福利或維護公共利益，且經行政機關邀集相關機關、兒童及少年福利團體與報業商業同業公會代表共同審議後，認為有公開之必要，不在此限」，所以問題在政府不作為。
怎麼辦？每一個經手過類似案件的公務員都在問自己。
沒有揭露、未予停職，是因為手上僅有檢舉，證據正在調查當中；若貿然處分，調查結果卻是不起訴，會不會是誤傷無辜，也為自己找來麻煩？但反過來說，最後一審判決是28年，想想如果當初政府勇敢揭露、予以停職，那是不是就不會有兩年後的第二批被害者了？
事後諸葛的捫心自問已經如此困難，遑論在案發當時做出判斷。於是當時的場景，變成公務員一個章、兩個章、三個章往上蓋，文官沒人敢做決定，政務官事後都說自己毫不知情。這就是基層公務員的苦。空有裁量，卻層層節制不能發揮；勇於裁量，出事時長官兩手一攤。這樣的困境，也成為民眾批評政府無能的強大佐證。
「裁量權」意指法律到執行之間的空白之處，津貼發放資格的認定、業務辦理許可的准駁，儘管法有敘明，但個案百百種，也難免會有一些遠看符合、近看怪怪的個案。對於個案的處理，常奠基於前線公務員的裁量，而這些裁量也可能因為公務員個別對法條的理解、對陳情人的愛憎，甚或今日心情所影響，比如下班的5點00分整時要收新案，還是關上櫃檯？這是前線公務員每日的課題。
政治學者伯納德．札卡（Bernardo Zacka）的作品《誰讓公務員生了病？》談的，就是「裁量權」問題，究竟這些裁量有沒有道德模式，風險又如何？怎麼解決，都是本書的討論主題。在介紹這本書前，倒是要有個提醒，這本書雖然有個有趣書名，但內容相當嚴肅，這不是大眾讀物，沒辦法站著坐著躺著隨意讀，是本要找張桌子坐下來，拿起紅筆畫線邊讀邊想邊反省的書。
此書的英文原名 “When the State Meets the Street”，當國家遇上街頭，談的是公共服務機構在第一線上的裁量，如何讓公務員把自己變成為什麼樣公務員的過程。他透過民族誌調查社福第一線的文官，把極端狀況歸類成冷漠、正義、呵護3種道德傾向，並據以做出原因分析、批評以及解決建議。
札卡指出，「冷漠型」文官會顯示出事不關己，一切依法辦理的樣子，容易讓被一刀切陷入困境的陳情人落入苦境；「呵護型」的文官雖然比較能夠同理陳情人的痛苦，但很可能因為個案拖累了整體行政效率，影響了其他需要幫忙者繼續處於無人搭理的狀態；「正義型」文官則偏向體系內防弊的功能，會把所有搭政策便車者抓出來，但抱著懷疑心理，也可能造成對陳情個案的傷害，或者給人一種冷衙門感。
既然是分類，就是說3種道德傾向都是極端，大多數服務第一線上的公務員，都處在這3種類型之間。對札卡來說，解決問題的方法，就在於怎麼引導公務員在這3種類型間取得中間值，提供依法、具有效率、可以防弊，也能照顧到最大多數人的公共服務。
政治學家的分析很到位，解方也很好。可我常常覺得，公務體系運作得好不好，長官的態度要負最重要的責任。
多年來我經常和公務員來往，我深知文官有其困境，擁有裁量權而不被授權運用，通常是最嚴重的問題；但反過來說，裁量權全部釋放，但長官完全以此規避自己的決策責任，也是另一個大問題。
台灣的公務體系支柱是科長，科長不僅要熟稔業務、知悉法規，還要實際執行，自然得管得很細。可有些長官一生不管升到哪個層級，他都只是一個科長，把業務抓得很細，不允許任何裁量空間，或者任何裁量都要由他來決定。這使得他與第一線上的公務員經常處於下情無法上達、上情也不能下達的困境。明明就有分層決行表，但基層公務員連辦活動椅子要用什麼顏色都無法自己判斷，也會讓長官每天為了決定這些小事而累趴。
反過來說，也經常會有不願扛責的長官，美名把所有的裁量空間都交給下屬，但出事時他一律不知情。這樣沒肩膀的長官，也會使得基層公務員被迫扛起太多責任，而採取比較冷漠、正義防衛的態度來處事。同樣用活動椅子的顏色為例，當基層公務員考量後決定用紅色椅子，結果引來和典禮配色不合的新聞風波，長官卻把責任推給基層，最後推出一位替死鬼來懲處，這正是公務員的壓力來源，也是今日官場難為的典型案例。
札卡的書談的體制解決，其實也不出要長官多負點責任、也多授權一些的想法。我想起多年前在政府服務時，經常和機要同仁提醒，不要為難文官，不要常常要他們提出創意，因為官僚體系的訓練和養成從來都不是為了創意。創意應該要來自政務和機要人員的刺激，和文官的日常衝撞，進而找出他可以執行，你可以負責的解決之道，我一直都覺得這才是理想中的公共政策形成過程。
國家如果是機器，政務官和文官就是運轉的齒輪，而其中的機要更應該扮演能夠上下溝通的角色。要能準確地傳達政治意志，也要能理解文官中立的精神，在其中潤滑，將政策順利地推動起來。就像機械中的齒輪可以推動運轉，也可能卡死不動，政務官、機要和文官之間，也應該要建立這樣的信任，公共政策才能穩定地往前推進。
因此閱讀《誰讓公務員生了病？》後，我倒覺得這本書不該只推薦給民眾或基層公務員讀，反而是那些身負重責大任的中高階官員和機要人員們，更應該花時間閱讀，因為能運作好體系、治好公務員生病的人，不就是各位？
（編按：本文由臉譜出版提供，文章標題與文內小標經《報導者》編輯改寫。）
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