最近行政院通過把我國三級機關行政首長的任命改成政治任命，這對文官制度是相當大的改變，引發很多爭論。根據行政院人事行政總處的說明，擴大政治任命的其中一個理由，就是認為可以引進更多的專業人才。難道說我們現行制度就無法提拔專業人才嗎？

首先，我們必須了解為什麼針對三級機關首長任命方式進行修法。

二級部會的首長負責政策的決策，但真正落實政策的是在三級機關。三級機關除了推動政策外，還需要跨部（會）、跨中央與地方的協調能力。像是垃圾焚化的問題，除了環保署內部的工作外，也會與其他平行的部會、地方政府進行大量的溝通、協調、合作。所以三級機關首長必須是專業人才，但也必須是有寬廣視野的通才。

如何培養兼具專業和通才特質的文官？可以透過「高級文官制度」。馬總統的8年任內，考試院提過「文官制度興革規劃方案」。方案中有關於建置高級文官的議題，但至今沒有跨出任何腳步。

為什麼會有高級文官制度這樣的倡議？

我們現在所熟悉的文官體系，叫做功績制（merit system），功績制的好處是有恆常性，讓公務員不會因為政治變動或政黨輪替，使得例行工作中斷，讓國家的政務可以持續的推動。

功績制的精神在於，常任文官必須經過考試、確定能力後，才能進到政府機關來。進用之後，給予工作保障，只要沒有違法，不能隨意免職。所以公務員也是「永業制」，讓他可以安心的為國家工作。

但是，因為功績制逐漸擴大，使首長的政治任命權逐漸被壓縮，也就是說首長能任命的政務官人數很有限。現在各國有不同的政治任命範圍，以法國來講，司、處長屬於政治任命，司、處長以下才是常任文官；我國的制度和英國、日本比較接近，採用最少量的政治任命人數。

1978年美國「文官改革法」通過後，建立「高級主管制」（senior executive service, SES），之後許多國家也跟進建立類似制度。這個制度是源自於，當時部會首長上任後，只能動用一個政務次長和幾位機要秘書，首長未必能覓得他喜歡或適合的團隊。

經過長時間的規劃和研究後，美國把所有16到18等的高階職位合併成SES的職務，各部會合計約有6,500個。6,500職位中，允許10％的人不需要公務員任用資格，讓首長挑選需要的人才；剩下90％，則是從常任文官拔擢。這樣的作法，我認為是美國在政治上的妥協精神，一方面維持功績制的恆定性，一方面也給首長比較寬的任命權。

SES徵才的流程是這樣的，當一個職缺只要確認，就作職缺通告，要讓各部會有興趣的人都知道有出缺。第二步，由資格審查委員會（Qualification Review Board, QRB）來徵集候選人資料然後審查。QRB會進行面試，再把名單提報總統，確定最後的人選。

更特別的是，SES的人是有任期的，可能是因為專案需要而接任，一旦專案結束後要卸任；或是說有固定期限，比方說18個月，到期就必須離開，基本上任期不會超過4年。

任期當中，高級文官的績效會特別受到重視。政治任命的SES並不像一般公務員有申訴機會，如果長官認為績效不好，就只能滾蛋。像是英國跟荷蘭就會要求高級文官簽訂「績效協議」，保證要達到哪些績效。

美國的SES有幾個設計重點。第一，SES的職缺，統一由一個單位管制。這表示SES是可以跨部會之間流通的人才。第二，這些高級文官的任命都是任務導向，所以要提出明確的績效目標：打算達成哪些成果？需要多少時間？這部分的要求和一般公務員不同，所以SES的績效獎金、俸給也必須和一般公務員不同。

我國的公務人員制度，比較屬於專業導向，將公務員分成不同「職系」，代表不同的專業，比方說經濟部的公務員以經建職系居多；財政部是財稅職系；內政部則有民政職系。

我們以高考為主要專業人員來源。大學畢業以上可以考高考三級，考上後從6職等做起；碩士以上考高考二級，從7職等做起；具備博士學歷可以考高考一級，從9職等做起。但9職等到14職等，就完全只有內部晉升，不再有人透過外補（考試）進來。

這會造成幾乎所有的公務員，都只能在固定職系逐漸升遷。在一個職系中待太久，就很難跨職系任用。雖然像是一般民政或人事職系，可能會在不同部會中輪調，但這些人雖然去了不同部會，但也都是做原來熟悉的人事工作。

然而，三級機關的重要性在於政策執行，面對快速變化的環境、複雜的民眾需求，三級機關的高級文官就需要高度的協調能力，包括跨部會之間、中央與地方、地方跟地方間的協調。這也是為什麼三級機關的高級文官需要有通才的視野。

如果公務人員只在某一個職系中歷練，的確會增進專業；但是長期專業分工下來，他的整合、協調能力就可能受到限制。

我們的公務人員任用法規定12職等以上的公務員，可以不用受到職系限制。也就是說，我們在制度設計上，也鼓勵12職等以上的人成為通才。但實務上可不可能呢？我們很難把內政部的民政司長，調到外交部擔任北美司司長。我們會覺得你搞民政的，怎麼可能懂外交呢？同樣的，也不會把北美司長調去經濟部商業司。

問題來了，因為升到12等的公務員，雖然有足夠專業，但也因為過度專業，無法在部會間調動。所以要培養專業通才，我認為要從9等科長開始培養，讓他們可以跨司、處磨練。

從這個角度來看這次三級機關首長任命雙軌制的議題，如果我們能適度引進外部人才，提高外補的名額，對於機關的活化應該有所幫助。但是，為了排除政治分贓的可能，有幾點應該考慮：

第一， 限制政治任命的比例。 像是美國限制10%的SES可由政治任命，同一部會中不能超過40%的政治任命。

第二， 建立遴選制度。 美國、英國有嚴謹的遴選制度。但也有人認為，就算我國有遴選制度，也都早已內定人選，其他人都是陪榜的。根據過去經驗，這樣的情形確實有可能出現。但是，如果真的要放寬政治任命，就一定要建立把關機制，至於能否落實機制，就是另一個問題了。

第三， 設置單獨的人才管理制度，促成高級文官的流動。 目前高級文官的任命權還是在行政院長，但多半會尊重部會首長的提議。但部會首長很難考慮部以外人才，因此無法讓文官成為跨部會人才，所以我認為還是要由行政院統籌管理比較適當。

第四， 訂定績效管理制度。 我們可以參考英國和荷蘭對於績效管理的作法。高級文官的績效與一般公務員不同，也因此該有不同的敘薪，以現行的俸表，可能不足以吸引適合足夠的人才，所以需要另外設計俸表（薪水標準）和獎金制度。

三級機關首長任命議題，反映了台灣高級文官人才競爭力的問題。必須建立高級文官制度，才能為國家引進比較多的人才，也並且避免大家擔憂的政治分贓。