但此項變革引來各種批評。反對聲浪大致分成兩類，第一類認為，這絕對是政治分贓，或是民進黨叫不動文官體系，想用自己人；第二種批評則認為，應該通盤檢討政府人事制度，不該只片面擴大三級機關首長的政治任命。

持後者意見的，有人認為政府體系太封閉，人事任用不夠彈性，專業人才無法為國效力；也有人從這次修法看到建立高級文官制度的急迫性，讓我們的文官除了專精以外，還能具備橫向溝通協調能力；再者，長久以來為人詬病的公務員考績法與獎懲制度更需要打掉重練⋯⋯

種種關於政府人事制度問題亟需檢討解決，但行政院人事總處只挑了三級機關中的25個首長下手，而且沒有公開遴選、國會同意等把關機制，這也引起各方質疑。行政院人事總處人事長施能傑，在《報導者》專訪中說明擴大政治任命的脈絡與標準，也針對各界擔憂予以回應。

許多人痛批這項修法會「破壞文官體系」，所指的是公務員升遷之路被阻擋。前國家發展委員會主委管中閔說：「請問你，原來的事務官期待可以到達那一級（三級機關首長）的路就斷掉了，他的想法會是什麼？」施能傑承認，修法通過後的確會阻擋某些人的升遷，但他認為這不應該是修法與否的首要考量。

政治大學公共行政學系副教授蘇偉業也認為，應該以公共利益為考量，文官的升遷與否不應該是議題。只是蘇偉業也提出另一個擔憂，這樣負重的職缺，其實並沒有很好的薪資條件，對於外界優秀人才來說並沒有吸引力：「有多少外界高階專業人士願意投身政務，一個月拿十幾萬，並常常被政治問責？」也就是說，修法後，若沒有搭配調整薪資條件，也許無法達到預期擴大人才庫的效果。

如果擴大政治任命的法案經立法院三讀通過，未來三級機關首長的任用，既無需經過國會同意，也不會有公開遴選制度。也就是說，政府想要用誰就用誰，這也引發「封官」的質疑。

「有人擔心說，政黨政治一定會有任用私人。我覺得台灣的民主政治要慢慢成熟：所謂的政務體系，就是由選上的人基於各種理由找了一票人來。這票人如果做不好，就走人，連被選上的首長都要走人。你說這叫不叫分贓？分贓這個字眼在台灣是非常負面的，我會說是『一朝天子一朝臣』，」施能傑說。

施能傑也表示，《憲法》並沒有規定政務首長的任命需要國會同意，因此未來也不會有國會同意才能任命的機制，但是哪些機關符合雙軌制標準，還是會經過立法院同意。

由於顧及到台灣民眾「若非任用文官，就是酬庸私人」的觀念，因此行政院沒有計畫將三級機關全面改為政治任命，以免有太大反彈。「當我們在設定25個時 ，只是差不多抓一個數字，並不是真的那麼科學。只是要強調，我知道不能把比例放太大，」施能傑說。

行政院因為擔心反彈力道太大，只選擇五分之一的三級機關擴大政治任命。這小心翼翼的舉措，反而讓許多專家更生氣，認為根本沒在建立制度，只是將政治分贓合理化。

支持政府人力彈性化，但反對部分調整的淡江大學公共行政系教授黃一峯失望的表示：「我懷疑民進黨是想整碗捧去，偏偏人才不夠，只好先搞個部份政治任命，先滿足黨內搶食政府官職的壓力。」

為什麼二級部會的首長可以政治任命，但三級機關卻遭到反對？標準在哪？

反對三級機關首長政治任命的人主張，三級機關只是執行部會決策，說穿了就是辦事的人，不需要跟執政黨共同負擔政治責任。一位不願具名的學者認為：「政府為何要有強大的三級機關？這種遠離政治指揮系統的組織設計，是因為政策執行本身沒有太多政治爭議，也不應該需要太多政治考量。」他擔憂修法若通過，政務影響執行細節，未來三級機關首長是不是得和執政者到處跑選舉？

然而，施能傑並不認同三級機關僅有執行功能，他認為許多政策都在三級機關成形，部會僅是蓋章通過：「你檢視台灣所有的部，大部分的部把責任都交給三級機關，『部』經常是空洞化的。像是健保政策是在哪裡發起？很多執行面、政策面都在三級機關，錢跟人大多也放在三級機關。」他的論點是，負責重大政策制定、擁有龐大預算的單位，首長的位子是不是該由政務官擔任，和政府同一陣線呢？

對於三級機關有沒有政策擬定的能力和權限，政治大學公共行政學系副教授蘇偉業這樣認為：「我們無論在法律上，或實際操作上，都沒有明確區分誰是執行機關。就算是執行部門，也一定有部分的決策權。」

實際上，三級機關的執行成分雖高，但也不能說完全沒有政策制定功能。不同三級機關的性質也相當不同，前衛生署長楊志良反對擴大政治任命，但建議即便要擴大政治任命，也要評估該機關是屬於政務性質或事務性質。像是鐵路局、民航局等與政策方向無關的，就不需要動用政治任命。

依施能傑的說法，適用雙軌制的機關有兩個條件：預算龐大，以及有重大決策權。「重要的職務，安排信得過的人選，應該會比較好辦事」，這是無論政府或企業領導人都期待的狀況。只是，與其片面調整政務職位，更應該通盤檢討人事制度，才能帶來更深遠的改革。

報導者（以下簡稱報）：以前政府上任，只有一級機關（五院）及二級機關（部會）首長會政治任命，為什麼現在連三級機關都要政治任命？

台灣雖然民主，但政府的人事制度從來沒有重新思考：台灣從威權變成民主政府，需要什麼樣的政務體系？在政黨高度競爭的情況下，你的政務體系難道還要跟以前從來不用改選的威權時期完全一樣嗎？這是我們現在做這件事的初衷。

台灣政府永遠在輪替，這些人民選出來的行政首長，需要什麼要的班底來協助他、執行他的政策？

我們來算一下，一個由選民選出來的總統，有多少人可以幫他完成政策？其實不多。所有的部會，都只有一個部長、一個次長、一到兩個政務次長。不論大部會或是小部會，都只有3、4個人要領導下面的文官體系。

台灣是總統制，所以總統需要一票人，來執行他的政策。對總統來說，如果要執行選舉的政見，只能依賴行政部門。這些行政部門，不只要聽總統的，還要努力說服國會、跟民眾溝通，都是很耗人的事情。所以總統制的美國，是高度政治任命的，絕對不會有孤伶伶3個人去領導所有人的情況。我的論點是，在支持政黨政治，特別是責任政治的情況下，政府是需要有較多的政務人員，不能像現在這麼少。

報：如果三級機關的工作是執行部會政策，那首長是否是政治任命，真的有那麼重要嗎？

施：台灣中央政府的運作跟美國比較像，很多重要政策並非由部會在做，而是交由部之下各式各樣的三級機關。舉例，健保署在衛福部下面，一年光健保的收支就高達上兆元。

你檢視台灣所有的部，大部分的部把責任都交給三級機關，部經常是空洞化的。像是健保政策是在哪裡發起？很多執行面、政策面都在三級機關，錢跟人大多也放在三級機關。三級機關一年的預算可能高達上百億，但部可能沒多少錢。你看衛福部大部分的事情都交給健保署、食藥署；經濟部做什麼事情都是依賴工業局、國貿局、中小企業處⋯⋯。

美國重要的職位都是政務任命，不只機關首長，甚至連部分司長都政治任命。我們務實的判斷，台灣不可能接受這樣的狀況。所以逐漸從以前完全不給政治任命的空間，慢慢拿一部分的空間。現在台灣任何執政的人進來，重要的職位都沒有機會用自己的政務團隊。政務團隊之間的理念會比較接近。倒不是說政務一定會和常務對幹，而是溝通的方式，因為畢竟政策永遠是價值的選擇。

這次民進黨政府的出發點是建立體制。政黨政治下沒有人會永遠執政，如果大家有共識，誰上來誰用這套機制。這套機制目的是為了支持現在的政府體制能夠更落實責任政治。

報：公務員能當上首長的機會因此變少了，會不會打擊文官士氣？

施：過去的時代，政務官是由文官一路升遷上來。以前一路做到三級機關首長，如果做得很好，還有機會當常次、政次，甚至當到部長。

現在這個議題出來後，確實會衝擊到文官升遷，但不能解釋成影響文官專業。因為文官真正的專業應該是：不管老闆是政務還是常務，只要老闆交代政策方向，文官就要進行細部規劃，和老闆分析政策優缺點。最後的選擇權一定是老闆，老闆的選擇，老闆負責任。

報：目前大約有100多個三級機關（70多個機關，加上其他機構），有25個可以採雙軌制。請問這個數字是怎麼來的？哪些機關會被認為適用雙軌制？

施：實際上也不一定會到25個。目前三級機關有70幾個，加上機構有100多個。我們拿了差不多五分之一左右。

當我們在設定25個時，只是差不多抓一個數字，並不是真的那麼科學。只是要強調：我知道不能把比例放太大。抓出這個數字後，再來決定說誰要進來，誰不進來。

這些三級機關適不適用雙軌制有兩個指標：第一，負責重要政策；第二，掌握龐大資源。因為總統或院長需要依賴這類型的單位，才能產生領導力。只是這個數字裡面，會不會包括執法情治部門？這個問題高度政治性，我們還沒有做最後確認。

報：美國有許多首長職務需要國會同意才能任命。如果這次修法通過，我們也會有國會把關的機制嗎？

施：美國很多部會首長的任命，需要議會行使同意權，但我們的憲法並從來沒有這種要求。

但不要忘了，最後這些都會入法。目前大致上說有25個機關，但至於是哪些機關會用政務，還是需要立法院同意。立法院說可以用政務，他才可以是政務。只是目前國會對個別人選不行使聽證權。

報： 很多人批評這就是政治分贓。

我覺得台灣的民主政治要慢慢成熟：所謂的政務體系，就是由選上的人基於各種理由找了一票人來。這票人如果做不好，就走人，連被選上的首長都要走人。

你說這叫不叫分贓？分贓這個字眼在台灣是非常負面的。我會說是「一朝天子一朝臣」。這批人做得好或不好，我覺得都要給任用的人機會，不要先質疑他，你就讓他做做看。

有沒有可能是為了鞏固自己的樁腳？我不能否認這種可能，但我相信民主制度裡的總統或行政院長，他們也都知道一件事情：他如果任用完全不行的人來擔任這個職務，簡直是拿石頭砸自己的腳，因為責任是大家一起扛。

但我們傳統上就認為政治是骯髒的。反過來想，由於過去政務體系的空間太壓縮，所以政務首長就只好玩弄文官。因為他一定需要有人來協助完成政策，但因為沒有這種機會，所以他只好在進入政府後換掉文官，這樣反而不好。

如果說法律上要不要限制怎麼任用，我覺得有點不切實際，但利益迴避、三等親這就一定要規範。

報：地方政府應該也贊成擴大政治任命吧？未來會推到地方政府嗎？

施：我不會鼓勵地方政府使用這套，因為台灣的地方政府更不受信任。我務實地講，我對中央政府有一定的信任感。不論哪個政黨執政，中央政府還是受到外界的監督，不論是媒體還是立委，不太可能亂搞，但地方就不一樣了。

所以我們在設計這套制度時，並沒有想要適用於地方政府。如果你問我，現階段真的是不宜。我相信很多民選首長聽到這個辦法後，會覺得很棒，但他背後覺得很棒的原因，可能跟我們的初衷不一樣了。中央政府比較可能用原本的概念來執行它。

但是，現階段地方政府也有政務首長，台北市局處首長本來就政務任命；而基隆因為不是直轄市，所以只有二分之一局處首長採政治任命，就算全部的局處首長都是政治任命我也不會反對，只是局處首長再往下就不應該採用政治任命了。

報：未來會想推動高級文官制度嗎？

施：台灣的高級文官應該要有一套招募方式，這跟競爭力有關。現在的高階主管，就是一路爬升，要爬很久，薪水也不會比較高，完全沒有激勵作用。

高級文官制度，是把這群高級文官當成一個獨特的團體，會有跨部會流動的任務， 這樣才會成為通才。因為現在逐步爬升的制度設計，被抱怨太「專」，會有本位主義，原因就是這些人沒有機會流動。

如果把政府人事結構看成金字塔，最頂端是政策方向、政策領導力；頂端下面有一群人，需要把政策轉成有效的計畫、有效的管理方式。我們過去花太少資源去培養這樣的人。但這是一個重大的人事制度變革，屬於考試院範疇。

如果有高級文官制度，三級機關首長就屬於這個體系，除了政治任命的五分之一，其他五分之四就可以採用高級文官制度。

（採訪／何榮幸、林韋萱，口述／施能傑，整理／林韋萱）