6年前，一封來自廠商的黑函，劉慶豐20多年的公務生涯起了大波瀾。

他原任交通部鐵工局總工程司，是僅次於局長、副局長十二職等的高階幕僚，也是未來副局長的熱門人選。黑函啟動一連串政風、檢調單位的調查約談，最後因無積極事證，地檢署以行政簽結停止偵查。

「官司是贏了，但我的人生輸了。」嚥不下這口氣，劉慶豐與同案被告的前鐵工局主任秘書沈國良反告政風人員誣告。他沒有當上鐵工局副局長，人生轉彎，卻成為台灣公務人員告政風人員第一人。

回想起接到地檢署傳票時，劉慶豐說，傳票上只寫著涉及偽造文書洩漏底價圖利，「你根本不知道啊，傳票上沒有寫是那個案子。」到了法院，檢察官問案時才知道是那件事。

他想起，那是一家失去標案廠商的檢舉，當時也藉著某位立委辦公室名義，將檢舉函送進鐵工局政風室，目的表明要暫緩另一個採購案招標。後來，劉慶豐寫了一份公文，向上報告該案始末，局長最後裁示：「同仁安心工作，照既定程序辦理。」原以為事情過去了，沒想到居然被政風人員移送地檢署調查，惡夢也就此開始。

政風移送的資料上，到底寫了什麼？當時劉慶豐都沒看到。「我從檢察官問話，整個過程中，就覺得一定有很大的亂寫。」後來，他告政風人員誣告，藉此向法院調閱資料後才發現，移送資料多是有時間、有地點卻是子烏虛有的事情。「這樣也能送，還被約談？」

譬如資料寫，劉慶豐某年某月某期間接受另一家廠商招待，到法國紅磨坊看秀。「公務人員跟一般人不一樣，我請假都有紀錄，去人事室查就知道我那段時間有沒有出國？根本就沒有啊！」此外資料還透露，他曾出現在廠商辦公室喬事情，「有證據嗎？如果有證據有照片，就拿出來讓我一槍斃命，結果⋯⋯沒有。」他漲紅了臉，難掩內心激憤。

這些具體事件都是接到檢舉函時，在第一時間就能輕易查明或判斷，「覺得有太多太多的無奈了，我就很不服氣，很悶！我不只被冤了，還被陰了，我6年是回不去了，也沒辦法升遷，永遠翻不了身。」雖然官司還他清白，但劉慶豐自知長官根本不可能知道細節，「他只會覺得怎麼搞的，有這麼一個紀錄，你一定是烏魯木齊！（台語，形容人不精細分明、應付了事。）」60歲的他，仕途已無向上的可能。

同案被告的沈國良，是調查局出身，過去也曾待過政風系統。他表示，政風人員都知道辦大案的好處，「所謂大案，有的是金額很大，要不然就是官階很高，這個案子移送了2個十二職等的高官，是標準大案。」他提到，這位政風主任官運一帆風順，後來被調到同職位但薪水更高的國營事業單位。

類似劉慶豐、沈國良莫名捲入圖利疑雲，最終無罪的狀況並非罕見。

根據2012年台北地方法院李濠松檢察官出國研究報告指出，「日本刑事司法的定罪率達97.9％，其中污職案件（即日本刑法197條之賄賂罪）之定罪率亦達88.4％。但反觀台灣，自2000年7月迄今計10年，全部刑事案件之平均定罪率雖達95％，但其中貪污案件平均定罪率僅有60.7％，成罪比例顯然偏低。」

所謂定罪率還是指起訴人次中，最後被判決有罪比例，但若從一開始被約談調查算起，定罪比例就更低了。前交通部長葉匡時曾在媒體公開，以過去10年結案的貪瀆案件計算，交通部共有355人被調查，其中52人起訴判決確定，但最後定讞有罪則為9人。當大家對那有罪的9人印象深刻時，那300個未達起訴確定的「劉慶豐們」的不平與怨懟，有誰會注意呢？

今年5月下旬，劉慶豐自訴的誣告案二審判決無罪。判決書中除陳述誣告要件不足因而無罪外，居然罕見地額外花更多篇幅，詳述法律制度的模糊與執法人員心態偏差，造成公務員動輒被以「圖利罪」問過的影響。

「法官寫得很清楚，雖然誣告不能定罪，但他們有行政疏失，只差沒有明講他們亂寫，亂辦而已。」多年不平終於在判決書中得到一些安慰，劉慶豐已經不打算上訴。

「歷年來政府一再強調防貪、肅貪的情況下，由於法律構成要件的不明確，加上執法人員觀念偏差，不僅未能發揮廉潔的政風，也讓政府效能不彰，成為公共工程品質低落、企業投資創新阻礙重重的主要因素。 ⋯⋯行政、立法一致的共識是希望修正圖利罪的構成要件，以避免對「便民」、「圖利」發生混淆而影響行政效率。⋯⋯這是包括政風人員在內的所有執法人員所應警惕在心的執法準則。」　　　　　　　　　——劉慶豐誣告案判決書

判決書中提到的圖利罪構成要件問題，法界學者相關研究不少。事實上，公務人員被移送調查最多的就是根據《貪汙治罪條例》的圖利罪。

中正大學財經法律學系特聘教授柯耀程直白說：「台灣公務員是全球公務人員中最容易陷入犯罪的，最主要就是《貪汙治罪條例》這個刑法特別法。」德國慕尼黑大學法學博士，專攻刑法的柯耀程解釋，像德國只有「收受賄賂罪」，明白規定要「違背職務要求」、「行賄」、「雙方有不法的合意」等要件，「他們絕對不會罰過失的，不像台灣的圖利罪，包山包海。」

台灣除了《刑法》有瀆職篇章外，另針對公務人員設立《貪汙治罪條例》特別法，不僅刑責加重（10年以上有期徒刑或無期徒刑）、類型擴大（如會計、審計明知有不法而不舉發為包庇罪），最重要的是其中的圖利罪構成要件相對模糊。

柯耀程舉例說，曾有一個公共工程，因安全問題多做了一片擋土牆而被檢舉圖利，原因是擋土牆外只有一戶人家。若在德國，恐怕要有「意圖不法」、「違背職務要求」、「賄賂」才構成犯法，但在台灣則已有「圖他人利益」之嫌。他質問：「圖利定義很模糊，便民是不是圖利呢？概念很混淆，公務人員很難分清楚。」

以過去發生案例統計，多數圖利罪來自未按規定招標決標，未按規定驗收、對工程進度未確實查驗，這些行政疏失或有可能故意，或是承辦人員不小心，也都可能涉嫌「圖利罪」。尤其是利益龐大的工程案件，廠商間為了爭奪利益，黑函滿天飛，即使檢舉內容未必屬實，但只要承辦過程手續稍有疏失，就能啟動調查。

根據研究，圖利罪從起訴到審判定案的歷程平均為6.51年，最長則打了16年才定案（營建工程人員觸犯貪汙治罪條例之圖利罪案例統計與分析，民國100年）。可以想像，多數捲入圖利罪的公務人員，最終被判無罪，但可能已經耗費6年以上的青春，「官司期間不要說升官，領導威信都受影響，什麼事也不能做。」劉慶豐說。

類似故事一再重演，有的當事人像丟了魂一樣，成了行屍走肉，有的變得很偏激，對社會很不滿。劉慶豐提到，他曾經與一名剛從學校畢業，既有能力又很願意做事的人共事，但年輕人不小心因圖利罪被調查，雖被起訴但最終判無罪，「國家一個好好的公務人員，從此以後鐵板一塊，鐵板公務員。他心裡已經有一種反射，對社會現象的不滿，現在他被調到中工處，以整死包商為目標，任何事情絕對是用最嚴苛的標準做，已經跳脫工程慣例。」

過去，有不少因未按規劃設計施工，最後驗收通過而被檢舉圖利案例。但工程施工時常因現場狀況要調整，「有時候挖下去看到管線，或者其他東西，怎麼辦？」廠商需要繞道，但跟當初規劃不一樣，就會涉及變更設計，「那大家來開會，一次、二次不行，廠商要延長工期，公家單位就砍，協調不出來就去仲裁，工程進度就落後了，對政府效率的打擊是很大的。」劉慶豐說。

效率受影響是其一，品質也打折扣。今年5月，新政府上台之前，一位化名為魚凱的基層公務員投書報紙──給林全院長的一封信，引起內閣新人事注意。魚凱提到，台灣公務體系因為太著重防弊以至於無法興利，尤其是審計跟檢調系統雙刀出鞘，公務人員根本不敢做創新的事情。

以工程品質來說，即便有更安全、更環保的新工法，但台灣工程仍然鮮少使用。雖然，《採購法》明定除最低價標之外，也可採最有利標，用來鼓勵創新（因為擁有創新工法跟產品或許不是報價最便宜的廠商）。立意雖好，但實際作業繁瑣，接到黑函的機會更高（為什麼有廠商報價比較低卻不採用），第一線承辦公務員趨吉避凶下，創新、品質變得遙不可及。

創新，不同於原來做事的模式跟框架，但這個「不一樣」成為監督審計單位雷達區上的目標點。

台灣生態工法發展基金會的邱銘源，是復興金山八煙聚落的重要推手，但很少人知道他曾是交通部國道新建工程局幫工程司。他在40歲時候，決定離開工作17年的公務體系，「很難做，」當時他很認真地思考如何用生態工法去蓋一條高速公路，「那其實都是拿石頭砸自己的腳。」

邱銘源說，他有機會在南投到埔里國道6號做生態工法，為了記錄沿路生態樣區，避免將來施工破壞到當地罕見的特有生物，有人建議他用GPS記錄比較準確。他申請購買GPS，會計單位以「沒有預算」打回票，「我自己花了2萬5千元買一支，但有一次不小心掉到水裡，我想再申請，他們告訴我，邱銘源你不要再來申請了，告訴你不會過就是不會過。」因為以前都沒有人申請，為什麼這次不一樣？

「會計好像把我們當小偷，我覺得就是說，我這麼熱情想做事，但公務體系是一個冷水，怎麼煮也煮不滾。」當了17年公務員，他決定放棄退休金，改到民間NGO組織做事。

繁瑣的會計審核是澆息公務員熱情最快的方法。但深究問題，最終癥結還是在於會計人員對犯罪的害怕。

一位不願意具名、曾在直轄市擔任會計的李小姐認為，公家單位花納稅人的錢，緊盯每一分錢本就無可厚非，問題不在制度，而是在會計人員心態。「今天一筆項目，如果沒有明文規定，那到底可不可以放？我是認為沒有說不行就可以，但有的會計可能會認為，沒有說可以就代表不能支出。」這行政裁量的高標跟低標就有很大的差別。

採高標的會計人員，李小姐也能理解他們的想法。「有時候一查下來，業務單位同仁會說，會計也說可以，雖然不是惡意，但最後會把責任推到會計身上。」《貪汙治罪條例》中，有包庇罪相關規定，自然也讓會計人員膽顫心驚，照章辦事是最安全的做法。

求安穩的公務員佔多數，許多週而復始的行政功能得靠他們來完成。但是，總會有少數想創新、做出一番新氣象的人，現存公務體制能否有他們存在的空間？是否能改掉現存因防弊心態而處處設限的僵化體制，讓他們也有實現夢想的可能？

要解開防弊之網，柯耀程認為應該廢除《貪汙治罪條例》，回歸到常態性的《刑法》。德國、日本都沒有特別制定貪汙特別法，只用普通刑法卻也能有效防制貪汙。根據國際透明組織每年調查公布的清廉印象指數，德、日、台灣分別是第10、18、30名。

而《貪汙治罪條例》的問題在於很多罪名的構成要件不明確，如圖利罪雖有「明知違背法令」要件，但實務認定很模糊。如果法條有解釋空間，案件事實也有判斷空間，後來發生爭議時，算不算「明知違背法令」？

要件模糊讓興訟容易，但一查未必有具體犯罪事證，造成台灣貪瀆案件的低定罪率。而那些曾因官司纏身而陷入人生泥沼的故事，不停在公務體系間流轉，成為公務員必須明哲保身的警惕。

每個公務員心中都有依據攸關個人得失的「羅盤」，羅盤上的指南針並非自由地依據機關的政策或首長的意志移動方向，而是牢牢地釘在貪汙治罪條例所允許的刻度上。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　──劉慶豐誣告案判決書

去年，劉慶豐離開待了10多年的鐵工局，自請調到桃園縣政府任參事，協助桃園鐵路地下化工程。「到這邊，我是降級，薪水還少了兩萬多，你說這樣子我會願意來，就知道一個政風的濫作濫為，對一個公務人員的影響有多大！」

有一陣子，他很消沉，常常一坐思緒就飄到很遠的地方，「再這樣下去，我的人生也烏有去啦！」現在，他每天搭通勤車，從台北到桃園，通勤時間比以前在板橋上班多一個小時，「我就不相信，會沒有一個可以肯定我的長官。」他說。