雅雅將近兩個月沒工作了，受訪時仍住在庇護所裡，在故鄉的媽媽和小孩都等著她寄錢回家。

雅雅的個子嬌小，體型纖弱，3年前準備來台工作時已經34歲。在經過多輪面試後，她所應徵的看護工作始終沒被選上，當時仲介給了她一個工作機會，她沒考慮便答應了。

來台之後，她的身分是廠工，但也身兼看護與幫傭的工作。星期一到五她在雇主的工廠上班，下班後到雇主媽媽的住處照顧老人；週末兩天，她必須打掃工廠、雇主和阿嬤家三棟透天厝，沒有休假，每月換取比當時的基本工資新台幣21,000元，再多3,000元的補貼。因此，當3年契約期滿後，她告訴仲介：實在太累了，她想換工作。

沒想到，這是一場災難的開端。起初，她和多數移工一樣，以為能受益於新政策，在台灣轉換工作不必再被收一筆高額的仲介費（海外仲介則稱這筆費用為聘僱費[recruitment fee] ）。

但這個新政策卻因配套不足、服務有限，以至於移工合法轉換雇主的情況並不順利。

2016年政府修正《就業服務法》第52條後，政府提供合約期滿移工的轉換管道是到縣市政府的就業服務站登記，或是讓移工在勞動部的媒合平台登載資料。不過，就業服務站缺乏雙語人員，而勞動部媒合平台也被人權團體批評成效太低，甚至一度網站是全中文介面，直到2019年底才增加移工母語的選項。更重要的是，時間對欲轉換工作的移工造成壓力：依《轉換雇主或工作程序準則》第23條，雇主需於移工期滿前2至4個月自行調查移工續聘意願，填寫轉換雇主申請書，「期滿轉換」的移工必須在契約期滿日之前完成接續聘僱程序，新舊聘僱許可方能無縫銜接，否則仍需要出境。

現實給他們澆了盆冷水，所有的工作機會仍掌握在仲介手上，而行業裡的商業邏輯依舊沒變：用錢買機會。

她不是特例。據勞動部統計，2019年轉換雇主的製造業移工約14,000人，而轉換的看護工多達73,000人──這將近9萬人的移工們，都是潛在被收取買工費的對象。

2019年，印尼「海外勞工安置暨保護局」（BNPTKI）局長來台拜會監察院，陳情58件印尼移工轉換工作被違法收費的案件；2020年監察院提出調查報告，指出勞動部提供轉換就業資訊不足，讓中間人得以上下其手，違法向移工收取「買工費」。

過去，移工必須3年回國1日，台灣仲介每3年能換一批新的工人，再拿一次回扣。自從移工不再需要3年離境之後，台灣仲介瞬間少了這筆來自海外仲介的回扣，而這筆金額經常佔一些仲介公司的年收一半以上。

對仲介來說，這筆錢是他們長期認為自己應拿的費用。2019年，台灣九大仲介公會委託立法委員，首度串聯在立法院開公聽會，仲介業的成本算式讓他們納入汽車、辦公室折舊後，主張應合法地向轉換工作的移工及其雇主，收取一次性總共6萬元的買工費／仲介費。

不過，人權團體懷疑仲介業積極遊說將買工費合法化，用意是在彌補海外仲介給的回扣。「仲介精算出的服務費，剛好是國內買工費的行情價，又剛好等於國外仲介給他們引進工人的回扣，」台灣國際勞工協會（TIWA）研究員陳秀蓮說。

如今，台灣仲介業正經歷最為混亂的一段時期，恐怕是勞動部在4年前修法時，沒想過的副作用。

根據勞動部的統計，在2016年終止營業的仲介有1,319家；往後3年，每年結束營業的仲介增加至1,500多家。弔詭的是，每年新設立的仲介家數卻暴增至3,000多家。

連續3年，將近一半的仲介公司頻繁進出市場。

背後其實是仲介業慣用的「殭屍復活術」：利用親人或員工名義，申請多張牌照，一旦違法，便能在政府裁罰之前終止營業、逃避處罰，再用另張牌照營業。

我們採訪了13位台灣仲介業者，以及他們前任或現任雇員，發現所有仲介都擁有多張牌照，其中一家仲介甚至握有7張牌照。

在這個現實下，一個弔詭的狀況出現：原本用以保護移工的「取消3年回國1日」新政策，實際執行時反而誘使更多仲介違法換牌？

原來，海外仲介給的回扣裡，包含一筆給仲介公司業務員的獎金，如今移工不必回國，獎金跟著變卦，「我跟老闆這邊分的好好的，服務好工人，3年（移工）回去，我可以再領一筆獎金；現在外勞可以在台灣待到12年，好了，我沒獎金了，」胡中裕說。

人力仲介業裡的業務員跑工廠開發客戶，替仲介業老闆爭取到雇主的「配額」，讓整條利益鏈得以轉動。每引進一名工人，業務能按國籍和產業分得不同的業務獎金，如果是引進回扣最高的越南廠工，他們大約能從一位移工所繳交的高額仲介費中分到新台幣3萬元。

胡中裕認為，近3年頻繁換牌進出市場的仲介，不少原本是仲介公司裡的業務員。他們帶走服務的客戶，拉著自己的家人，3、5個人就成立一家小型的仲介公司。

他的說法符合勞動部的數據。2019年終止營業與新登記的人力仲介公司，員工數在5人以下的佔9成，10人以下有9成9，全都是小規模的仲介公司。

「從去年開始，跑單幫的盲目想要錢而已，只要你工廠請10個（外勞），他就說每個月退5,000給你（雇主），要不要？」他抱怨小仲介為了搶訂單而削價競爭，讓本來惡名昭彰的人力仲介業更為混亂。

對此，勞動部主管國內仲介與移工事務的跨國勞動力發展署組長薛鑑忠解釋，政府管理仲介業採有條件開放，申請新設的仲介業者要有500萬資本額，並在銀行存有300萬的押金， 「你光是進入這個門檻，至少要800萬的資金， 這算是一個不小的門檻，」薛鑑忠說。

再加上勞動部每年對仲介業者做評鑑，如果連續兩年成績C級，該仲介公司牌照到期後不予換發 。薛鑑忠認為，目前的管理手段足以讓人力仲介業存優汰劣。

既然如此，為何每年仍有上千家人力仲介能輕易換牌，規避政府裁罰？一些仲介業者私下透露迴避政府監管的做法，「勞動部要求的300萬保證金，你不用真的放300萬進去，你只要找銀行開保證書就好。」相同邏輯，勞動部要求的500萬資本額，也只要會計公司出具驗資證明，至於仲介業的評鑑也是由勞動部外包民間單位執行，「都是文書作業，行政小姐每年文件做一做就好。」

當換牌的成本比處罰還低，這造就了人力仲介的炒短線心態。

「仲介一旦決定炒短線，就亂來，超收費用，反正我這張做2年就停牌，國稅局3年才查稅， 」長欣利國際人力顧問總經理廖浩彬認為，更糟糕的是，政府的管理手段「讓仲介業長久以來難以發展品牌，⋯⋯只要你不能讓企業發展品牌，它就不會走向良性競爭。 」

管理失靈的結果，讓選擇留在台灣的移工受害更深。

來台工作7年的印尼移工Dodo，大專讀過兩年機械科，休學後他先到沙烏地阿拉伯工作兩年，才到台灣當廠工。他能夠說流利英文，也懂得CNC銑床的程式設計與操作。去年，當他結束合約打算轉換雇主時，同樣在網路上找「牛頭」接洽工作，被收了6萬元買工費，但找到的工作和承諾的完全不同。

「大概兩年前開始，我們臉書上有很多求職社團，上面有很多『牛頭』在介紹工作，尤其今年疫情期間最多，因為工人不能從國外進來，他們必須在台灣找工人，」他說，他工作的地點跟內容都和牛頭在網上張貼的訊息不同。當他表示想再度轉換工作時，網路上的牛頭已不知所蹤，他只好又找另一名牛頭，再付了4萬買工費，原本付出的那筆錢完全沒拿回來。

「我不懂，台灣現在的仲介制度變得更複雜了，我跟朋友們都在討論，之後要去韓國、日本工作，這些國家都不用仲介費了。」為了在台灣轉換工作，他總共付了10萬元，比母國仲介收的費用還高。

買工費的受害者，多是在台等待轉換工作的移工，下個問題是，最可能違法超收費用的仲介是哪些人？

加上2016年之後，移工來台意願不斷降低，造成產業利潤衰退。一部分的仲介變得更加失控，他們很多是規模偏中小型的仲介公司，成為容易惡性違規，又不斷換牌殭屍復活，讓政府難以管理的高風險仲介。

在他們的視野裡，很難看到國際搶工或是全球供應鏈的變化，當政府對仲介業的管理力道加大，他們所能考慮到的，只有如何維持原本的海外款，甚至做更多別人不敢做的違法生意。

一些離職的仲介公司雇員透露，常見的違法勾當包括幫製造業雇主做「AB廠」，以人頭公司申請合法的「工廠登記證」，向勞動部申請名額引進外籍移工，但移工卻給了地目不合或蓋在農地違章工廠的雇主使用。

「很多辦公室專門借人家登記的，一個地址掛了5家公司的門牌，我們幫他租個辦公室，再讓會計師申請一個工廠登記證。」有18年仲介經驗的Peggy說，開發這類客戶相當容易，只要到中南部農田走一遭，許多拔地而起的鐵皮工廠都是潛在客戶。

一些仲介則認為他們只是滿足市場需求。「中南部很多這種農地工廠，雇主他也需要用人，他需要仲介，他也要這種黑名額，」曾有6年仲介經驗的業務阿健（化名）說。

不是所有的仲介都同意這類灰色的經營手法，有些人認為這類違法仲介的生存空間只會不斷縮小。

「現在外勞至少都有一支智慧型手機，可以拍照錄影的，仲介要是亂收錢，他們都知道要錄影，馬上就告到勞工局去，」阿健認為，近年來移工的人權意識提升，讓仲介的違法風險與管理成本都拉高許多。

儘管訪問的仲介業者都承認，如今這些「黑名額」、「AB廠」的做法相當冒險，但一位經營傳產客戶的仲介仍告訴記者：「就跟他賭」，賭地方政府不會到農地工廠稽查、賭工業局不會派人到工廠查營業登記、賭勞保局也不會查核勞保資料的真實性。

只要政府的雷達尚未啟動，有群仲介就能持續透過這些鑽法律漏洞的方法，幫工廠雇主生出更多外勞配額，再跟海外仲介交換鉅額仲介費的回扣。移工受高額仲介費剝削的新聞，亦繼續輪迴下去。

註：吳孟駿對本文資料分析亦有貢獻。