推動近30年的台南鐵路地下化工程，是超過300戶的大規模帶狀徵收案，政策轉彎與溝通程序備受質疑，引發長達8年的居民抗爭。在最後一波拒遷戶點交和拆除衝突後，反南鐵東移的抗爭或許暫告一段落，卻將在台灣公共建設中留下永難抹滅的一頁。
這項工程於1991年起規劃，當時「台南鐵路立體化（郊區化）可行性研究」中，計劃8年就能完成地下化且通車；如今29年過去，工程進度僅48.01%，真是單純居民抗爭而延宕嗎？《報導者》掌握多份未被公開的政府文件，比對各種南鐵規劃報告版本的改變，訪談鐵道局、自救會律師團以及實際走訪當地的拆遷戶，解析政府規劃從「原軌」改採「東移」方案轉彎的三大決策關鍵。
今年7月，反對南鐵東移運動剩下4家拒遷戶，成為鐵道局和台南巿府計畫執行的「最後一哩路」。當月21日，4戶中的黃春香同意自行拆除，先簽下暫延2個月拆除同意書，讓拆遷案出現轉折。
黃春香簽下拆除同意書的兩週前，我們和「反台南鐵路東移自救會」（以下簡稱自救會）的辯護律師簡凱倫碰面。2013年起，簡凱倫便陪著拒遷戶走過煎熬的抗爭之路，他總是隨身拖著一卡塞滿南鐵東移卷證資料的行李箱，背負著自救會75人向高雄高等行政法院提出的行政訴訟。今年4月，自救會敗訴後，不僅拒遷戶、連他也感到挫敗。
2012年台南市政府進行鐵路地下化的都市計畫時，340戶居住於鐵路東側的居民才知道，他們的土地與房子將被政府永久徵收作為地下化鐵路用地，而非原本的暫時徵用，同年8月就成立「反台南鐵路東移自救會」共323戶加入，開啟長達8年的抗爭。
回顧一路走來，簡凱倫說：「鐵路地下化需要工程用地，甚至要伴隨土地開發，這都可以被理解；但爬梳完資料後發現，政府徵收私人土地，卻是以『土地開發挹注昂貴的工程經費』為優先選擇時，我沒辦法接受，就這樣投入到現在。」
另一位辯護律師、環保署前副署長詹順貴談起這段過去，他坦言，每次遇到土地正義案件時，都試圖以行政訴訟的手段希望暫時中止進行中的工程，原因在於，「家園」拆掉就沒了，但很遺憾南鐵東移的行政訴訟，最後判決以「南鐵東移案利益衡量並無瑕疵，也沒有違反比例原則」予以駁回。
「而這也是行政部門的手段之一，交通部鐵路改建工程局（簡稱鐵工局，2018年整併為鐵道局）搶在判決尚未出爐以前，在沒有徵收爭議的仁德區開始開挖動工，當工程都已經進行，就好像生米已經快煮成熟飯，逼著司法只能尊重行政裁量權的結果，」簡凱倫提出他對敗訴的見解。
詹順貴認為，時至今日雖然已經無法扭轉行政訴訟敗訴的局面，但在過程中透過各種方法收集到的官方資訊，可證明台南鐵路地下化原可以比照高雄鐵路地下化模式，在原有軌道下方施工（即「原軌案」），而不是採用徵地後在下方施作並永久東移鐵道路線（即「東移案」）。
詹順貴決定將辯護過程中收集到的資料公開，把整個計畫轉折過程公諸於世，讓更多人知道，政府對於重大建設決策轉變過程，其實是試圖以土地開發挹注工程經費，並永久徵收沿線340戶土地，迫使居民搬遷。
台南鐵路地下化工程產生爭議，主要在於「原軌案」與「東移案」選擇所帶來的衝擊不同所致。
回顧歷史，台南鐵路立體化早在1991年6月就開始規劃，當時由時任台灣省政府主席連戰推動，一併規劃的還有高雄、台中市區鐵路立體化。1993年的可行性研究報告中，提出地下化、高架化與郊區化三種方式，共11種路線進行分析，1995年完成第一份《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告》，報告中採「原軌地下化」的規畫，隔年就通過環評，「東移案」僅是該報告中的替代方案，可以縮短6個月工期。
長期關注南鐵東移的內政部土地徵收審議委員會委員謝志誠指出，2007年前的原軌案與2009年改變的東移案比較，原軌案徵收面積僅3.7公頃，東移案卻是5.1公頃，經費需求分別是288.1億元與293.6億元，用地寬度25.8公尺與28.3公尺，工期8年2個月與7年8個月；比較之後，東移案僅在施工時間縮短6個月，其餘都是原軌案較優，但最後結果卻是東移案勝出，謝志誠至今對此感到不解，也不斷想找尋答案。
自救會辯護律師團在行政訴訟中提出不同見解，認為鐵工局在2007年9月提出的《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告》修訂版本中，即已對保護古蹟有所因應，不是變更方案的原因。 律師團再向《報導者》揭露從未公開過的2009年3月鐵工局《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業》期末報告書，這也是最後一份以原軌方案為主的規劃報告。300多頁的報告中，僅用14頁篇介紹車站古蹟現況，實際談到保存更僅有5頁，對原軌施工方式是否會破壞月台棚架的古蹟並未多加著墨，施工範圍只會影響第一月台的保存，並提出替代的路線東移方案，不會影響古蹟的論述。
簡凱倫表示，行政訴訟言詞辯論時曾提出質疑，如果古蹟是影響東移的關鍵，1998年台南車站認定為古蹟後，按照《文化資產保護法》必須考慮如何保護古蹟，但2007年到2009年行政院核定東移案以前，都是以原軌案為主，如何施工保護古蹟卻不是綜合規劃報告內探討的重點。
自救會律師團更提出國內重大公共建設的做法，包括穿越桃園機場與松山機場的捷運在施工時，以潛盾工法施作，使用特製的潛盾機在地底開挖隧道，避開地面建築物，對於上方建築不造成任何影響，質疑既然機場可以做到班機正常起降，保護古蹟當然也能做到。但鐵工局在2013年的「鐵路地下化工程技術論壇」提出解釋，不採用潛盾工法是可能造成路面沉陷量超過5毫米（mm）的鐵道容許值，施工風險過高。
最後2009年的《台南市區鐵路地下化計畫綜合規劃報告核訂本》裡，其規劃目標已清楚定位為「站區開發結合車站古蹟保存」，古蹟保存外加上了站區開發，讓龐大的工程經費浮上檯面，也成為政策轉彎的原因之一。
1999年，外界討論車站古蹟保存時，中央與地方間，已對開發經費達數百億的分擔比例問題討論多次。起初規劃台南市政府（地方）需要分擔15%的總經費，換算後約71億元，這對地方財政不充裕的台南市政府來說，是非常沉重的負擔。
中央與地方在經費分攤上「喬不攏」，不斷召開會議協調，直到2007年4月，時任行政院長蘇貞昌視察台南時宣布，考量台南財政困窘，同意台南市府負擔的比例從15%降至12.5%。雖然只是2.5%的差距，包括工程費用與徵收費用，負擔金額已從71億元降至36.7億元，減少了近35億元的費用，讓整個工程計畫最後核定露出曙光。
從原本規劃的「原軌案」轉變成「東移案」真正的關鍵，從行政院、交通部到台南巿政府從未向居民和社會說明，但答案在一紙行政院的公文上，早已寫明。
詹順貴拿出一份2007年10月25日行政院經建會函給行政院祕書長的公文，內容除了寫到遵照院長蘇貞昌指示的經費分配比例外，更明白寫著：「因軌道次類別建設經費拮据，未來年度已無額度支付新計畫，為利推動本案，請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性。」
詹順貴認為，從此之後擴大徵用面積的「東移案」優於「原軌案」，毫無意外地在2009年的核定中勝出。然而，在計畫轉變的核定以前，一次交通部召開的審查會議中，清楚提到「將增加土地徵收面積1.4公頃，因此而權益受影響之地方民眾，恐有陳情抗議之舉，提醒鐵工局要委婉說明」。也就是說，當時規劃時就已經預測到東移案的徵用土地將掀起居民陳抗，但最終行政院依舊選擇與人民「正面對決」，核定東移案。
詹順貴所出示的這份交通部會議紀錄中還寫到，「鐵工局要與台南市政府密切聯繫，協助將中央參與的土地開發變更為高價值使用分區，增加商業用途的樓地板面積」。簡凱倫解釋，因為中央多負擔35億元工程經費，而場站開發周邊幾乎都是台鐵土地（中央機關所管理），當時是有意東移挪出更多完整土地開發空間增加獲益，挹注中央多負擔的建設經費。
根據2009年鐵工局《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業》期末報告內容，中央政府對於台南車站周邊土地開發的評估，更新站區可增加62萬平方公尺的樓地板面積，預估投入190億元後，可以創造512億元「房地價值」，並建議將站區土地變更後的效益回饋給台南市政府，減輕地方政府財政負擔，估計可以讓地方稅收增加24億元。
這還只是鐵路地下化中火車站區的開發而已，時任台南市長賴清德也多次對外宣示，東移徵收後的土地不會開發，全數都是綠地和道路。但詹順貴解讀，賴的話只說了一半，等到地下化完工後，台南市政府對於周邊土地的開發與都市計畫才是關鍵的「第二階段」。意思是，鐵道東移後的周遭開發利益更龐大。
根據台南市政府2011年11月的《台南市區鐵路地下化計畫土地整合計畫》，估算地下化以後，沿線兩側1公里的地方稅（包含地價稅、房屋稅與土地增值稅），完工後的30年將會有44.24億元收入，即使分配到每一年的市庫收入都很可觀。此外，採用東移案、沿線都市更新後，整體土地與房屋價值將比地下化以前提高12.19億元，整體評估騰空土地效益高達250億元。
曾是南鐵居住正義青年小組成員、如今也從事都市規劃工作的吳昀慶，就讀台灣大學建築與城鄉研究所時就以碩士論文題目研究「南鐵東移」。他分析「東移案」對於台南市政府來說，除了地方稅收增加之外，沿線的大型公有土地開發，加上增設南台南車站所徵收的70公頃台糖土地從農地改為住商混合用地，除了土地增值稅增加外，還標售該區段徵收的土地──今年7月底台南市政府地政局標售該區兩筆土地就可入帳25億元──對市府收入的幫助非常可觀。
吳昀慶強調，場站開發由中央政府拿走大部分開發效益，但有變更的回饋，加上地方稅、新增車站的周邊開發，唯有採用東移案，讓地下化後的路廊可寬達30公尺以上，效益才會明顯；否則如果只是採用原軌案，不到20公尺寬的路廊，周邊土地都更和土地增值的效果，對地方財政的挹注就沒這麼鮮明。
為了增加收入挹注工程經費，中央與地方政府不惜賭上居民「陳抗」的壓力。
台南鐵路地下化爭議持續至今，遭質疑古蹟並非東移的真正原因，以及試圖以土地開發挹注工程經費，對此交通部鐵道局副局長兼發言人伍勝園回應，2007年提出修訂版的綜合規劃後，行政院經建會審議意見要求計畫必須依照《文化資產保護法》辦理，得先向主管機關確定古蹟範圍，並避免未來工程施作重演樂生療養院情事，考量施工工法以及避免第一線人員不慎損及古蹟而觸法，因此決定採用距離古蹟較遠的方案。
是否以土地開發挹注工程經費？伍勝園回應，2009年行政院核定的綜合規劃報告中指出，「公共建設以非營利為目標，以國家整體效益為依歸之財務特定，本計畫對台鐵客運量無顯著影響，且地下化後騰空路廊，主要規劃為綠帶、人行道與道路等公共設施，本計畫對於評估期間內無法回收」，此外，台南鐵路地下化計畫經費已逐年編列公務預算的方式支應，因此證明並未有土地開發挹注工程經費的情事。
至於自救會律師團提出數據認為原軌案6公尺巷道並非必要？伍勝園強調，原軌案必須在東側施作臨時軌，將會佔用現有的平行巷道，必須增加拆除面積增設6公尺巷道，因此在選擇方案時以傷害最小的為優先；至於自救會律師團提出的數據認為可以不用佔用平行巷道，這是不可能的，這部分都已經在2016年內政部的都市計畫會議中有說明。
最後伍勝園強調，考量古蹟、消防巷道等各種原因後，必須依照徵用面積最少、傷害最小的方式，因此才會選擇東移方案，這個原則從來沒有變過，只是在溝通過程中確實沒有非常順利，但現在來看，340戶僅有2戶尚未同意，1/170的比例並不高。後續施工時，考量要減輕對當地交通衝擊，將會覆蓋鋼板在白天時開放部分工區供當地交通使用。
今年4月自救會提出的行政訴訟敗訴後，從原本50戶拒簽徵收同意書，至今只剩自救會長陳致曉一戶未簽同意書，詹順貴坦言，「提出行政上訴的勝算真的不高，但為什麼仍繼續上訴？因為想藉由南鐵東移的事件，敲醒政府，讓他們知道，拆民宅這件事不只有金錢補償這麼簡單，那是一個家的概念。」律師們也想透過訴訟讓民眾知道，東移案並不僅是工程上的考量，而是中央與地方間的「開發土地」最優方案。
從南鐵地下化的原軌案走到東移案，淡江大學運輸管理學系教授張勝雄認為，政府就是想讓地下化後的路廊寬一點，按照《鐵路法》上方不能有建築物，因此東移後居民只有搬遷一途，而背後不能說的原因，從歷年規畫案都看出來，「土地開發挹注建設經費才是關鍵，這才是真正的目標。」
行政訴訟中，鐵道局以「原軌案會比東移案徵收面積還要大」當作理由，行政法院判決認為徵收並無違反比例原則。其中的差別在於，原軌案將臨時徵用的土地鋪設臨時軌道，需要增加東側6公尺寬的巷道，提供消防或緊急使用通道，加上帶狀的6公尺巷道後，徵收面積就大於東移案。
但簡凱倫找到一項新的證據。2009年3月的鐵工局《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業》期末報告的圖資清楚顯示，原軌案的施工規劃圖上，仍然保有4公尺左右的巷道通行，並未提及需要增設6公尺巷道的問題。
官方說法令人存疑，因此在上訴狀中，特別附上新證據，「雖然沒有把握能扭轉局勢，但至少讓官方知道，所有論述都應該依照證據說話，也必須用同樣的標準說服被徵收的居民。」
曾經擔任環保署副署長的詹順貴感嘆，以高速公路開發為例，當年國道1號說徵收就徵收，但國道3號行經大台北地區時，遭遇非常強大的抗爭，在後續中部與南部路線規劃時，就盡量避開住戶密集區域，國道3號全線完工10週年回顧時還特別提起這一段歷史。他希望透過南鐵東移這種慘痛的教訓，讓政府體認到徵收土地帶來的強大抗爭並記取教訓。
現任內政部土地徵收審議委員謝志誠分析，南鐵東移衝突是官民溝通不佳後的結果，當自救會窮盡力氣找出各種可能性，甚至提出自救會版本時，政府以「工程上不可行、經費太高」等理由輕易否決，充斥著利益導向與方便性的考量，完全忽略在地居民爭取替代方案的決心，在這樣的溝通過程當中，只讓互信基礎不斷降低。
抗爭最激烈的時候，謝志誠曾提出「聽證」的概念，由官方端出各種數據不斷說服在地居民，讓真理愈辯愈明，可惜政府只願意舉辦公聽會和論壇──先報告官方版本，再讓居民發言幾分鐘就結束所謂的溝通──這種做法根本不可能減少衝突。（真實案例，請見〈老病凋零無力續戰──抗爭8年後，他們搬進南鐵安置宅〉）
謝志誠強調，如果政府思維依舊停留在「法定程序、依法行政」，只要符合公益性與正當性，就繼續徵地開發，那反對南鐵東移的抗爭只是序幕，未來還會有激烈的抗爭不斷發生。
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