Data Reporter》
2024年12月20日立法院院會三讀通過《財政收支劃分法》（簡稱《財劃法》）修正案，擴大中央統籌分配稅款規模，調整中央和地方的財源分配。以2025年預算試算，行政院估計修法後，地方政府增得3,753億統籌分配稅款，也意味著中央財源大幅減少。本次修法也明訂，中央對地方的一般性補助款，不得低於法案施行前一年。財源移撥地方，中央政府預計刪減計畫型補助因應。錢權下放地方、落實地方自治，是過去25年來學界的普遍共識，但為何修法後學者卻表示憂心？
《報導者》也爬梳2023至2025年預算、決算資料，分析修法後地方政府財政自主改善情況、六都與非六都之間的分配均等程度，以及計畫型補助減少的長期影響。
（延伸閱讀：有關修法程序的討論，請見〈立院激烈衝突後通過選罷法、憲訴法、財劃法修正案：罷免連署、大法官違憲裁判門檻提高，中央增釋3千億給地方〉）
其次，在各地方政府之間的水平分配上，新法也統一直轄市與縣市政府之間的分配標準，讓縣市與直轄市共分90.5%統籌款，抹平之前直轄市分61.76%、縣市24%的分界，並保障離島三縣市共分2.5%。
財政部稱，以2025年中央政府總預算案推估，修法前中央分配給地方的中央統籌分配稅款為4,676億元，修法後則為8,429億元，等於中央須增加釋出財源3,753億元。
學者指出，在中央與地方的垂直分配設計上，有兩項更動值得留意：屬於地方稅的土地增值稅全數回歸地方不納入分配，以及屬於國稅的營業稅100%納入分配。
專長財稅與公共預算的台灣大學政治學系副教授郭乃菱解釋，統籌分配稅款本來就是中央和各地方政府「互相救濟」的概念。她指出，土地增值稅是地方很穩固的財源，但有的縣市經濟發展好，土地增值明顯，有的縣市土地增值有限；修法前，非六都的縣市會提供20%土地增值稅納入統籌分配（也只分配給非六都縣市），具有「地方互助會」的性質，但修法後土地增值稅由各縣市自己全數保留，「讓統籌分配稅款的互助性質降低。」
至於營業稅，本次修法前由中央政府保留6成、4成納入統籌分配給地方政府，修法後為全數納入統籌分配。對此，政治大學財政學系教授陳國樑指出，營業稅提撥100%，可能會使中央政府未來缺乏調升營業稅稅率的動機，因為即便調升「也全部都是地方的。」他解釋，目前台灣營業稅稅率5%，尚未達到法定上限10%，但他認為，未來台灣很需要營業稅這類消費稅，因為人口結構正在變化、高齡人口占比增加，所得稅稅基會流失，但消費稅不會有此問題，「老人也是要消費。」他舉例，日本在2019年將消費稅從8%調高到10%，甚至有再調高的研議，就是人口老化後的稅制調整。
台大政治系副教授郭乃菱說，「地方自治、地方自主對於民主國家來講是重要的，因為地方政府會比較了解地方的需求。」而地方財政自主，指的是希望地方政府「不要過度仰賴中央，它的歲出、它花多少錢，跟它的歲入、收入這個部分，要能夠相對應，」政大財政系主任陳國樑解釋。
自有財源占地方政府歲出比例（自有財源率），是學術界衡量地方財政自主性的指標，自有財源占比愈高，代表地方政府財政自主性愈高，財政比較永續，也較能做長期發展規畫：
地方自有財源率=地方政府歲入−中央政府給予的補助款及下級政府上繳的協助收入（但協助收入金額通常不高）／地方政府歲出
目前不少地方政府自有財源不足，缺乏落實地方自治的財務條件，飽受各界批評。舉例來說，屏東縣自有財源不足以支應縣府的法定義務支出（人事費、社福支出），若沒有中央補助，其財政僵化無法發展建設，嘉義縣、台東縣也都有類似情況。這使得該縣市發展需高度仰賴中央關愛眼光。
「客觀上中央比較集權跟集錢，然後地方則是缺權又缺錢，比較弱勢，也是在這個背景下，幾乎所有學者都贊成要把錢、權下放，」台大法律學系專長稅法的教授柯格鐘解釋。
雖然修法呼聲高，但修法難度也高。自2000年至2023年，行政院共提出5次修法提案，黨團或個別立委提案的修法版本也超過70個。各界普遍認同擴大中央統籌分配稅款規模，以期中央釋出更多財源給地方，從而提升地方政府自有財源，落實地方自治。
此次，國民黨與民眾黨以國會多數優勢通過《財劃法》修法，陳國樑直言：
「這一次的修法，有一件事情做對了，就是把餅做大（指擴大中央統籌分配稅款規模），但也只有這件事情做對。」
他對如未同步討論事權移轉、沒有法案日出條款設計等，則有諸如批評。
陳國樑口中「唯一做對的事」──中央統籌分配稅款規模增加，將如何影響地方政府的財務結構？《報導者》彙整資料發現，原先全台6直轄市、16縣市中僅有7個自有財源比例高於5成，修法後可望增至20個。郭乃菱強調地方自治需要財源，也需要事權，現在看起來，至少在財源這一塊是改善了。
由於垂直分配的統籌款增加，各縣市分配到的統籌款都比修法前多；若進一步細究各縣市水平分配的比例會發現「六都與非六都差距縮小，但各自組內的比較則有富者愈富」的傾向。
修法後，財政部試算各縣市新增統籌款，《報導者》以此數據統計各縣市「人均自有財源」成長率發現，非六都的成長率遠高於六都。陳國樑解釋，過去的分配公式保障六都拿61.76%的統籌分配稅款，其餘16縣市拿24%，但新法打破這個方式，讓直轄市和13縣市（不含離島3縣市）以同樣指標分配90.5%，讓縣市的自有財源總額成長率高於六都。
進一步將六都與非六都分開分析，六都於修法後，台北市新增最多統籌款（416億）穩居首位，讓它的人均自有財源金額從原先7.5萬元突破至9.2萬元；而原先六都中敬陪末座的台南市、新北市都是僅從3.7萬增加至4.6萬（各增加163億、374億），它們與台北市的差距擴大。
郭乃菱分析，新北市的分配結果，主要是營利事業營業額和人口指標這兩項對新北市有利的指標影響力下降。新法規定「營利事業營業額」權重從50%降為30%，讓公司雲集的新北市優勢減少；另一項占比45%的人口指標計算方式，則從「占六都總人口數」改為「占全國總人口數」，人口的影響力下降，導致新北市「在這部分相對來講失去比較多」。
台南市長黃偉哲先前接受媒體採訪則稱本次修法未改善長期的分配不公，尤其營利事業營業額仍以公司設立稅籍為計算依據，但公司多半設籍雙北，使得營利事業營業額歸在北部縣市計算，但台南仍需承擔工廠汙染和交通壓力等成本。
至於非六都縣市人均自有財源金額，修法後前3名的縣市為：連江縣、台東縣、金門縣，最末3名的縣市則是：嘉義縣、屏東縣、彰化縣。陳國樑認為，修法保障離島三縣可以分配統籌分配稅款總額的2.5%，所以總額成長特別高。撇除離島之外，台東縣、花蓮縣、新竹市則是成長顯著的縣市。
值得一提的是，此次修法確實拉近六都與其他縣市的差距，但最終結果讓台南、新北兩直轄市的人均自有財源金額僅優於屏東縣、彰化縣。若從此角度看，台南、新北、屏東、彰化是這次修法後改善程度相對少的縣市。
彰化縣縣長王惠美表示，尊重立法院決議，樂觀看待彰化縣財源增加；但屏東縣長周春米就認為，雖然整體統籌分配款增加，但各縣市分配不均，憂心從人民角度看會有強烈剝奪感。
雖然各地方政府自有財源占歲出比例上升值得欣喜，但陳國樑認為，這次的修法只討論收入，沒有討論支出，是一大問題。
「首先要讓地方知道，你拿了更多的錢，跟著更多錢來的叫做責任，這些錢並不是你可以為所欲為。」
他建議進一步應該檢討地方自治事項。
柯格鐘解釋，如果要討論事權移撥，除了檢視《地方制度法》第18～20條列出的大類，是否要再增加地方政府的自治事項外，其餘涉及中央和地方經費負擔比例的規範，散落在各項法律、命令當中，也需要逐一檢視。舉例來說，縣市升格直轄市後，轄區內由省立改制的國立高中、部立醫院，應改隸直轄市，由地方政府負擔業務經費，但以往中央仍有編列相關補助，未來應檢討這類支出是否改由地方自行負擔。
但他也觀察到，事權移撥的討論相對複雜，容易被跳過。他還記得，去年（2024）兩場公聽會上，「我們花了好多時間去講說（從中央）割肉不是問題，肉本來應該要割，問題是要隨著權限移轉，但這就太難了，討論只能點到這裡為止，剩下的時間都在講統籌分配稅款怎麼分。」
他認為，理想上中央、地方政府應該一起坐下來談，把事權分配一項一項釐清，但實際執行難度頗高，「光找誰來協商就是個問題。」他一臉尷尬地說，「我們都贊成財權下放，但前提是把事權劃分清楚，給適當的人，去做適當的事，而不是單純地有更多錢可以花。結果（立法院）這樣修，我都不知道是不是打臉我自己先前的主張⋯⋯。」
「照理來講，如果真的要促進地方的自治，你拿了財源，收入增加了，支出其實也要增加，」郭乃菱建議，將社會救助以外的各項福利政策，回歸地方政府。
「其實地方政府也有福利的功能，但是（以往）福利大部分仰賴中央 ，地方做的都是加碼，這個部分地方可以拿回去做。」
例如，行政院2018年核定台灣少子女化對策計畫，由教育部補助家長公立、非營利及準公共幼兒園的就讀費用，但台北市後續額外加碼一般私立幼兒園的就學補助。
但郭乃菱強調，「這個要逐步（移撥），尤其是對縣市層級的地方政府來說，馬上接手可能他們沒辦法應付。」
柯格鐘強烈主張，於下一個會計年度開始施行才合理，「其實新版《財劃法》有規定，財政部應該在會計年度開始前4個月通知各地方政府，會多得多少錢，讓他們在編列預算的時候可以編進去。」若按法條設計邏輯本來就該從下一個會計年度執行，但他指出法條的缺漏：「（條文）並沒有寫明沒在4個月前通知會怎樣。」
這意味著，如果法案在2025年由總統公布、3日生效，有可能在會計年度已開始的狀況下執行，導致該年度的帳目一部分得按舊制計算，另一部分須按新制處理。柯格鐘說，「我必須要講，這會搞死一堆人、在算那個帳。」他認為，這完全是沒有實質產出，沒有意義的事情。
除了事權移撥討論需要時間、會計年度中間開始施行衍生執行成本，沒有日出條款也將大幅衝擊各項政策的延續性。「一個國家的行政區劃分也好，或是地方政府的施政也好，是有延續性的，在改革的當下一定要注意到轉型，知道status quo（目前的狀態）是什麼，不可以一切都歸零、把計畫都停了再重新開始，」陳國樑呼籲，立法院應盡速再次修法，增設日出條款。
主計總處以2025年中央政府總預算案歲出編列3兆1,325億元試算，其中依法律義務項目，包括各機關人事費、社會保險及退撫支出等1兆8,144億元（占歲出約58%），均無法刪減，其餘歲出1兆3,181億元（約占42%)，須刪減約28%。不過，本次修法也規定中央挹注地方的一般性補助款，不得低於法案施行前一年，中央政府調度財源的選項遭到限縮，只能從計畫型補助著手刪減。
一般性補助款主要用來確保各直轄市與縣市政府能維持基本公共服務水準，以弭平基本財政收支差短為目的，補助項目以教育、社會福利及基本設施三類為主。
計畫型補助款主要用於跨縣市的區域整合型計畫、具有示範性作用的重大建設，以及地方政府配合中央政策執行的所需款項，例如：少子女化對策計畫、都市危險及老舊建築物結構安全性能評估方案計畫、汰換老舊消防車輛計畫、捕蜂捉蛇為民服務補助計畫等。
《報導者》爬梳六都2024年的預算資料發現，目前不少教育、社會福利政策仰賴計畫型補助，例如：2024年桃園市政府教育局獲編計畫型補助達125億元，用來辦理少子女化對策計畫、學前幼兒就學補助等方案；新北市政府教育局則獲編約30億元，辦理升格直轄市後國立高中職改為市立高中的業務經費。如果未來中央政府刪減計畫型補助、縮減計畫規模，地方政府可自行決定是否延續辦理。
但學者們一致認為，計畫型補助有存在的必要性，應刪減一般性補助。
「（這次）修法最不應該的是一般性補助款不能減少的這一條，」郭乃菱批評，「如果中央最後因為少了這筆財源，一般性補助又不能少，勢必只能減少計畫型補助。」
- 正式編制人員人事費與基本辦公費及正式編制警政、消防人員超勤加班費之決算數
- 依《全民健康保險法》、《農民健康保險條例》及「中低收入老人生活津貼發給辦法」之相關規定，應由各縣（市）政府負擔之社會福利支出
- 基本建設經費
更重要的是，計畫型補助具有引導地方政府配合中央施政的效果。
如果修法後導致計畫型補助遭排擠，「會滿可惜的，可能滿多需要全國配合、是中央主推的核心功能，就會減少，」郭乃菱語帶遺憾。柯格鐘則進一步點出，這會導致「中央政策的引導性喪失，」換言之，「極可能會因為地方自治團體的財政能力跟政策的不同，產生很大的區域差異性。」
《報導者》試算後發現，假設地方政府來自中央政府的計畫型補助減少28%，22個直轄市及縣市仍能依賴統籌分配稅款增加來補回差額，整體歲入成長；即便計畫型補助歸零，仍有15個直轄市及縣市整體歲入成長，僅7個（含台南市、屏東縣、台中市等）歲入下降。但陳國樑認為，計畫型補助完全歸零不太可能發生，因為那等同於「中央政府不施政」。簡言之，未來多數直轄市及縣市政府的整體歲入可能成長。
不過，把更多錢交到地方政府手裡後，要如何確保地方政府會妥善運用款項，實踐眾人期盼的地方自治？學者認為，「財政紀律」將是修法後需要長期關注的重點。
陳國樑認為，過去中央政府歲出預算「膨脹太快」，總預算規模「高於經濟成長率」；如今地方政府財源增加，他認為需要留意類似情況是否也會發生在地方政府。他建議後續觀察地方政府的歲出規模年增率是否大幅超過自籌財源的成長率，也主張讓地方政府應優先還債。據他估計，目前各地方政府（包含附屬單位在內）的債務總額約1.6兆，但財源只多3,000多億，「所以還債還有得還的，只是各個縣市不太一樣。」
郭乃菱也認為，如果能藉此機會，讓中央好好檢討歲出、地方也好好規劃歲出事項，就會是健康的。
「但如果流於意識形態之爭，就會像有些人講的，地方突然有了一筆收入，但不知道怎麼規劃，對整體財政能力沒有助益。」
柯格鐘則說，修法後可能讓「地方首長巧婦有米可炊」，有很負責任的地方自治團體妥善推動施政，「這個確實是一個好的方向。」他認為，尤其財政紀律不佳有究責可能性，或每四年一次選舉有更換政府的可能性，「原則上我會說，好，OK，讓大家去學習如何去自我負責。」
只不過以目前地方政府的監督運作，情況不容樂觀。柯格鐘話鋒一轉，語氣擔憂地說，「但我們也知道，台灣有些地方政府長期難以被更換，」即便地方政府拿預算去綁標、綁樁，或沒把錢花在刀口上，被究責的情況也很少。他觀察，「以目前的情況來講，通常直轄市稍微好一點，最後你被迫的選擇就是北漂，或是漂到最近的直轄市裡去。」
柯格鐘語重心長建議，下一步要讓地方議會審查預算的資訊更透明：「我衷心地認為，只有高度透明的資訊、有被換政府的可能性，（地方政府）才可能真正負起該負的責任。」
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