北部某醫學中心一名急診住院醫師對我們表示，5月上旬值班，一個晚上約莫10多位民眾專門來急診開診斷證明，各式各樣的要求都有，確實影響急診醫療進行。

因為防疫保險引爆疫情危機，最後由金管會介入防疫治理，創下舉世罕見現象。

醫學中心急診住院醫師、台北市醫師職業工會發言人陳亮甫提到，以他所待的北部某醫學中心為例，這一個月急診的來診量是平常的兩倍，很多是要做PCR篩檢，有些人需要提供公司、學校PCR確診證明，其他各種採檢動機都有，但確實有遇到民眾採檢就要求申請診斷證明書，「我就會告訴他，PCR結果不會馬上出來，如果真的陽性也不能出門，兩週後再來申請就好。」

這一波「防疫保單」之亂，主要是因去年5、6月開賣的保單一年期將至，許多人為了在期滿前確保自己有請領資格，在國內病例急速增高時，也湧入門、急診搶做PCR，甚至有人驗出陰性還不高興。診斷證明搶開潮，嚴重壓迫到醫療能量。

5月起，北巿府要求各大醫院開設防疫門診，紓緩急診檢驗潮。台大開設的兒童防疫門診，即預告家長：做完PCR先領藥回去，等隔離結束再來拿診斷書。台大小兒部醫師蔡宜蓉說，「因為兒童開立診斷證明，需要確立申請開立者身分是否為法定代理人，因此會要求比對戶口名薄進行核對資料。」

台大兒童醫院院長、台灣感染症醫學會名譽理事長黃立民則說，要求開立診斷證明書非醫療事務：

「這對我們（醫院）很困難，只要政策端沒有太大改變，現況就不會被解決。如果民眾都到醫院了、掛號了，結果不開證明書，雙方肯定會吵架，花上20分鐘可能還沒辦法處理好。現在至少希望民眾不要去急診，在門診請醫師開立。」

衛福部附屬醫療及社會福利機構管理會（簡稱醫福會）執行長王必勝也坦承，確實是防疫保單造成PCR大塞車，600多萬人投保防疫險，讓保險意外打亂防疫布局。最後連總統蔡英文也要出手，動員北北基桃大醫院支援，增設大型社區採檢站「全員救國」，擴大PCR採檢服務。

防疫保險之亂背後，其實也是讓過往隱藏在醫療端的「外力干預」放大。商業保險不僅干擾醫療行為，更是健保財源的隱形黑洞，前、後任的健保首長都曾經對此表達抗議。現任主計長朱澤民，擔任健保局總經理時代，即曾帶隊至金管會，要求金管會公布保險公司醫療險賠付率；現任健保署長李伯璋在今年3月的全民健保會中也指出「台灣民眾每人平均有2～3張商業保險醫療保單，但很多商業保險給付的項目，健保早有給付，（商業保險）對於民眾需要自費使用的新藥、新特材給付規定不明確」，並表示將開研討會，討論健保、商業保險整合問題。

兩任健保首長的態度，都透露出：「醫療險吃健保豆腐」。

連賢明舉例，這一次COVID-19的抗病毒藥物，輝瑞的帕斯洛韋（Paxlovid），一次療程是2萬元，「假設是採自費，民眾就會向私人保險請領；但政府付了錢，保險公司就不必負擔這筆費用。」這樣的概念應用在健保上，健保支出愈多，民眾的私人保險若採實支實付賠償，民眾實際支出愈低，私人保險的負擔也減少。

2012年，因保險公司欲調漲醫療險費率，時任立委、醫師背景的蘇清泉質詢時提出，當時國內30家醫療險全年保費收入達2,348億元，已是健保的一半，但保費支出金額僅707億元，賠付率才30.1％。2021年金管會座談會上則提及，醫療險規模達3,000億元，但賠付金額約8、900億元，賠付率約26%左右。

淡江大學風險管理與保險學系副教授郝充仁解釋，台灣保險主賣的保單都是長期、終生險，30歲買下一張醫療保單，多半是繳費30年，就有終生保障，年輕時多繳的保費就作為準備金，在年老時使用，因此算賠付率並不精準，且一定偏低；若要參考賠付率，僅能針對短年期的保單，「20年前買的癌症險，估計可能治療半年就走了，但現在一定不止，因此這些2、30年前的保單，賠付率都超過150%。」另外，醫療險也有不少搭配其他商品如終生壽險，搭配重大疾病的提前給付，因此保費通常都有多元功能，非單一用來負擔醫療。

但連賢明認為，賠錢或賺錢，這些資訊都要真正看到數據、算出來才能得知。他認為雖然多元型的保單非常複雜，金管會仍應要求保險公司算清楚，「保險公司內部會知道民眾支出在醫療的費用有多少，也應要從保費收入切分清楚，哪些是醫療險的收入。例如民眾每一年繳了10萬保費，保險公司要算出來，有多少是屬於醫療補充險，其中又支出多少，這樣就能了解賠付率。」

商業保險的功能，原本是補貼民眾對健保不給付項目的負擔，但在醫療科技一日千里，健保開放差額給付等後，商業保險理賠認定往往未能同步更新。醫療人員專業診斷，也常遭「保險需求」的干預和挑戰。蔡宜蓉說：

「像是很多家長被建議，孩子要從小就幫他們買醫療保險，但小孩只要有一點點異常，即使是不會影響功能與發展的，又會被拒保。家長以為自己小孩『有缺陷』，其實很多時候並不是如此，是保險公司給了錯誤的概念。例如有些小孩只是輕微的水腎，大部分不影響腎臟功能，因為被拒保，所以業務員又會指導家長，要求醫師應該要『怎麼寫診斷證明』。」

為請領商業保險要求開的診斷書，一直是醫療端很頭痛的問題。蔡宜蓉指出，「為了能請領保險，有些患者和家長無所不用其極，過去甚至還會有保險業務員直接進來門診，指導我們診斷書要怎麼開。後來我們全都拒絕，不讓業務人員進入門診。」

因防疫隔離獲得相關的補償，不一定來自商業保險，其實政府本來就有給予民眾補償。台灣原本的《傳染病防治法》和《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（簡稱《特別條例》）中，執行防疫業務的從業人員，能領到由政府給的補償；《特別條例》則針對配合防疫規範隔離的民眾，符合相關資格也提供補償。

然而，台灣快速「與病毒共存」下，確診人數急速增加，防疫相關規範每日更新，但相關法令配套卻沒跟上。政策急速朝向讓Omicron視為流感化放寬限制，但在疫情緊急狀況下實行的《特別條例》卻是繼續延長到明年（2023）6月，給予的補償在認定上、目的上及正當性，都引發矛盾和混亂。這一波「防疫保單之亂」，是600萬民眾與保險公司的消費者糾紛；接下來極可能是全台人民與政府無止盡的糾紛。

中研院法律學研究所副研究員吳全峰指出，自《特別條例》制定以來，包括疫情發展到什麼階段，條例適用期就應結束？條例中被稱為「帝王條款」的第七條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」給予的權力，何時該被人民收回去？疫情趨緩到什麼狀況，就不能再用人民納稅錢提供補償？這些都沒有說清楚。

在《特別條例》第三條中指出，居家隔離、居家檢疫、集中隔離或集中檢疫者，及為照顧生活不能自理的隔離檢疫家屬者，在未違反政策規定且未領薪、其他補助的情況下，可以申請防疫補償金。其中第四款則將補償對象、資格條件、方式、金額、程序，授權給中央主管機關會商相關機關訂定。

目前主責防疫補償金工作的衛福部社會救助與社工司（簡稱社工司）副司長蘇昭如表示，民眾申請案件由地方政府負責受理、審核，社工司則在地方無法解決疑慮時，統一提供回覆，另也負責調度經費，「這一波確診個案大量增加，社工司5月13日也再增加8億經費配給各地方政府。」

她表示，截至5月12日，一共受理66萬多件補償申請。統計到5月8日時已審核約49萬多件，共有42萬多件通過，總支出超過57億元。而4月1日這一波Omicron疫情爆發至5月12日，光是收到的申請案件就高達16萬多件──代表近四分之一的案件都是在這一個多月。

立委蔣萬安則指出，當初防疫補償金編列預算總數為118億1,707萬1千元，而統計到5月初，執行數約為112億41萬4,690元，執行率約為94.8%。雖然預算執行率高達9成，但真正去申請防疫補償金的人數與實際受到限制的人數，兩者有很大落差。

蔣萬安說，「以居家隔離人數為例，根據衛福部提供數據，這一波自2022年統計到5月初，已經高達127萬人居隔，但是申請人數只有13.7萬人，很多符合資格的民眾，可能根本不知道自己可以去請領。」

此外，《特別條例》已確認將延長至明年6月，具申請資格的民眾也有2年時限可提出申請，蔣萬安表示，「若以現有居隔人數推算，再加上後續增加、符合資格的民眾，至少還需要10億預算，應盡快編列預算，不讓民眾權益受損。」

蘇昭如解釋，112億包含核發出去的57億補償外，也包含已先撥配到地方政府的金額，或是其他防疫津貼的留用金。目前暫無增列預算，但會持續統計經費需求。

只是，原本防疫補償的精神，是要補貼民眾在防疫過程中，因政府政策而受到限制，尤其無法工作，而減少薪水。但在人數過多之下，指揮中心卻不斷更改政策，日益限縮請領補償的資格。

蘇昭如表示，這一波疫情緊繃，指揮中心政策不斷調整，是為了保全醫療量能的不得不為，必須要更靈活去應變更大案件量，希望民眾可以體諒。但政策變動會影響請領資格，蘇昭如坦言，民眾會撥打防疫補償金諮詢的專線「1957」，或寄信到部長信箱，也會打電話到社工司表達意見。

在新的政策下，有一群因小孩居家隔離而需要請「防疫照顧假」的家長，卻未全列在防疫補償的對象，也在這一波大量確診潮中被看見。蔣萬安提到，當家長只能請「防疫照顧假」在家照顧小孩，但是防疫照顧假按現有規定不用支薪，很多人也不在防疫補償金的申請範圍，等於失去經濟保障。蘇昭如也坦承，社工司接獲最多的詢問，就是防疫照顧假的補償，但原先《特別條例》的補償用意是被限制自由時提供補償，這一波有些是學校預防性放假等原因，但部分家屬照顧小孩就不見得在適用範圍內，因此現有法規就沒有給予補償。

根據勞動部網站，如果子女被居家隔離，且為12歲以下學童，或國、高中、五專一到三年級持有身心障礙者，家長就符合「照顧生活不能自理的受隔離或檢疫者家屬」資格，可請領防疫補償；但後4天的自主防疫，小孩仍舊無法到校，但家長只能請「防疫照顧假」，就不支薪。另外，若孩子同學確診，過去同班同學都會被列為居家隔離對象，但如今改成「自主應變」，家長也同樣只能請不支薪的「防疫照顧假」。

吳全峰表示，家長請「防疫照顧假」在家照顧小孩，確實因此而無法工作，但卻不算在補償範圍內，這也凸顯了防疫政策快速變動的問題，當指揮中心為了解決醫療量能負擔，而調整政策，改變後的影響、配套也都得跟上。

「要問的是，立法者一開始在訂定『居家隔離』時，他想像的狀況是什麼？現在主管機關不斷變化名詞，包括自主防疫、自主應變等等，跟立法者當初想像有沒有差距？立法者認為什麼程度的隔離檢疫應該要給予補償？」

「例如現在居家隔離改成3＋4，後4天的自主防疫需要快篩陰性才能外出，這就不算在防疫補償裡。但另一方面來看，如果因快篩試劑量能無法到位，而造成民眾拿不到這麼多快篩，形同不能外出，自由一樣受限，此時卻又沒有補償，是否適當？」吳全峰認為，當指揮中心因為防疫措施改變，而創造出有別於法律規範下，不同隔離或檢疫的類別時，也應該考慮避免使民眾生活受到影響。

但5月10日，指揮中心指揮官、衛福部部長陳時中在記者會中表示，疫情估計在7月趨緩，屆時除了邊境開放外，也考量將COVID-19從「第五類法定傳染病」降級到第四類。陳時中解釋，第五類法定傳染病屬於強烈、強制的管制，第四類法定傳染病則為一般管制，因此若將COVID-19改為第四類，未來就不會再針對確診者強制約束管理，不會再公布確診數目。

曾任疾管局局長（現改制為疾管署）、前健保局總經理張鴻仁說，所有的新興傳染病在一出現時，因為無法得知疾病的殺傷力，都會採用「第五類法定傳染病」來進行通報、疫調。「但現在已經過了兩年，對於疾病有了更多了解，一天破萬例，通報就不再有意義，這時就應該要考慮降級，記者會只需要談中重症及死亡個案才對。」

但由第五類法定傳染病降為常規的第四類法定傳染病，還適用緊急狀況的《特別條例》嗎？防疫人員的補償條款也會連帶變動。

吳全峰解釋，雖然《傳染病防制法》並未明確定義第四類和第五類的差別，但實務上第四類會採一般疾病監測，第五類則是加強監測：

「如果降級，代表可以將COVID-19視為一般法定傳染病，就應該可以適用於《傳染病防治法》，不應該留著特殊情況才該適用的《特別條例》；如果真的認為有哪些部分需要保留，就應該要補進《傳染病防治法》中，不讓特殊情況變成常態，現在正準備要恢復常態，卻還保留著特殊法律，是一件不合理的事。」

舉例來說，現有的《傳染病防治法》並沒有提供一般民眾的防疫補償金。吳全峰認為，如果政府認為，提供隔離、檢疫者補償是重要的事情，那應該將對象、條件、時間等內容在《傳染病防治法》中明訂。但另一方面來看，若COVID-19降為第四級法定傳染病，代表指揮中心認定人民已經可以與COVID-19共存，不再需要強制約束人民（隔離），那又是否還需要用全民買單的方式，來提供隔離者補償金呢？

一旦降至第四類傳染病，主要受影響的則是「防疫人員」。第五類法定傳染病有提供醫護人員補償，若降級為第四類就取消。

站在防疫第一線、日前也確診的陳亮甫說，這兩年多來，政府在對於如何給予確診醫護補償的標準，一直都不明確，雖說上限是100萬元，但他的了解，身邊去年染疫的醫護可能實拿4、5萬元不等：

「如果一開始就說清楚，例如住院或病況到什麼程度，可以拿多少補償金，大家都可以接受，但現在無從得知。接下來如果指揮中心認為輕症居多就調降金額，或甚至因為降級，未來就取消補償金，對大家來說會滿難受的，有種被『用過就丟』的感覺。」

為了防疫，台灣人民在兩年多來，犧牲了許多自由。政府在COVID-19疫情初始的2020年2月25日，就制定《特別條例》，讓這些「犧牲」有法律可依循，同時也給予補償。

張鴻仁說，「限制人民行動自由是天下大事，過去《傳染病防治法》授與政府在一定情況下可以限制人民的權益，政府當然要審慎使用。」

但疫情走向和防疫政策，似乎與緊急狀況下施行的《特別條例》脫勾。陳時中先宣告將在7月讓COVID-19降至第四級法定傳染病，認為屆時疫情將趨緩，全民可以「與病毒共存」；立法院卻在3月疫情還沒有爆發時，就拋出延長《特別條例》的主張、4月23日拍板延至2023年6月30日。

如今防疫政策快速邁向開放，指揮中心不斷改變適用居家隔離對象，原本是針對所有密切接觸者，這波短短3週內，便從同住親友、同學、同事，限縮到同住親友，最後則改為「未接種三劑疫苗的同住家人」，但台灣《特別條例》卻將實行至明年6月底。吳全峰指出：

「《傳染病防治法》的法定傳染病分類，跟中央流行疫情指揮中心的成立，還有《特別條例》之間的關係，一直沒有講清楚，這是現在最大的問題。」

《特別條例》在相關權利益務規範上，一開始就不明確，因而容易讓政府和人民產生糾紛。吳全峰解釋，「《特別條例》中沒有說明怎麼樣的條件下，特殊情況就應該終止，因此要不要延長《特別條例》就完全仰賴立法院的決議。此次立法院在決定延長一年時，沒有說明原因，民眾也沒有基礎判斷這個決定，」但如今若7月真的防疫降級，已經拍板延長的《特別條例》無法說結束就結束，「還是要經過立法院程序，回到立法院討論，定案了才能提前結束。」

台灣雖然截至目前為止，COVID-19疫情重症與死亡個案在世界各國中相較輕，但從科學防疫工具到相關法律整備，2年來一直未能到位，成為防疫中最大的「亂數」和「變數」。

吳全峰認為，疫情剛開始時，在法律會有比較寬的授權，但2年多過去，台灣的立法院也都沒有停擺的狀況下，「立法院應該要在過程中慢慢補強《傳染病防治法》、尤其在國外比較台灣疫情進程快的狀況下，將疫情的所有狀況都整理過一輪，修進《傳染病防治法》，就不需要再延長使用特別條例，照平時的法條來處理，但並沒有。」

才剛於5月13日結束的「兩公約國家報告第3次國際審查會議」，審查委員會也在建議中特別提及，COVID-19疫情之下，防疫措施在個人和團體的人權和自由必須平衡，政府的決策也要符合比例原則和合理性標準。

吳全峰說，在疫情初期，沒有足夠的人力跟時間解決問題，因此訂定《特別條例》應急，雖然仍適用法律程序與比例原則，但「台灣繼續使用《特別條例》，會造成對社會的後遺症，明顯在《特別條例》第七條，賦予指揮中心很大的權力，過去兩年就曾發生過禁止醫院之醫事人員與社工人員出國；另外，也曾發生針對疫情重災區民眾健保卡加註、或公布群聚位置等引起隱私保障爭議之事件。

「在國外即使沒有降級傳染病，法規的修訂也都沒有停下來，甚至在疫情嚴重時期，國會發展視訊開會。另外像是社交距離App，國外也都很快修法，將權利保護、權利救濟等細節融入既有法規或另立新法明確規範，」吳全峰說，「台灣因為《特別條例》一開始（對於疫情開始與結束的定義）標準便不夠明確，人民與政府間的權利義務也就容易出現糾紛。」不管現在是疫情慢慢趨緩降級還是仍屬緊急，在政府已經宣示未來勢必得與病毒共存時，國會都應該要思考回歸使用《傳染病防治法》或其他法規，再修法納入規範不足的地方，而不應該繼續使用《特別條例》。