2021年3月22日，由行政院長蘇貞昌帶頭接種首劑COVID-19疫苗，短短一年，全台一共接種4,900多萬劑疫苗，二劑接種率高達78%，三劑疫苗也已近50%。

全台已有近8成的民眾接種COVID-19疫苗，也出現不少接種後疑似不良反應的個案。而不良反應個案中，有約2成、4千多件提出疫苗受害救濟申請。截至2022年3月10日最新進度，衛生福利部預防接種受害救濟審議小組（VICP）第175次審議 的「COVID-19疫苗審議結果」，共累積完成審理351件，其中47件判定「相關」或「無法確定」，總救濟金額約1,217萬元；304件判定「無關」，但其中39件給予醫療補助或喪葬補助費，金額約1,112萬元。

最早開打、前兩劑累積劑量最多的AZ，打了超過1,500萬劑，目前獲得受害救濟補償的個案最多，共有37件救濟案件判定相關或無法確定，總賠償金額約1,059萬元；其中，一名台北巿的死亡個案，專家判定本身原本沒有慢性病病史，也沒有任何固有疾病史，足以引起血栓併血小板低下症候群，接種疫苗後卻因血栓併血小板低下症候群併發腦出血致死，而出現時間在疫苗接種後併發症合理時間範圍內，被審議委員判定死亡和與接種疫苗相關，獲得最高的600萬元救濟。而莫德納（Moderna）疫苗救濟案件判定相關或無法確定也有7件，總救濟金額達154.5萬元。

不過，目前COVID-19疫苗的審議案件，有近87%的案件都判定無關，VICP召集人、馬偕醫院小兒感染科醫師邱南昌回應，是因為民眾提交申請救濟太簡單，導致有太多無關的案例來申請。

VICP至今審議完成的案例，更不到申請的8%──全面大量接種的COVID-19疫苗，在緊急疫情而緊急授權上路的接種政策、救濟手段，加上衛福部疫苗救濟的新法上路，引發審查塞車、救濟受限及基金排擠等連串骨牌效應。

根據疾病管制署「COVID-19疫苗接種後不良事件通報」，截至2022年3月28日，共有18,530件疫苗接種後發生不良事件的通報案件。通報僅是提供政府個人接種疫苗後的症狀作為監測資料，民眾若想進一步申請疫苗救濟補償，則需向地方衛生局提出申請。

截至2022年2月17日，一共有4,485件疫苗救濟申請案件。根據「COVID-19疫苗審議結果」，及3月10日釋出的最新審議會議紀錄，VICP目前僅完成審理351件，其中判定「相關」18件、「無法確定」29件，「無關」則有304件佔最多數。

長庚大學醫務管理學系副教授、現任VICP委員林欣柔補充，同樣為了加速流程，目前COVID-19疫苗的審議方式分成兩個階段，由3位委員（含醫療委員與非醫療委員）針對個案資料先進行「集中鑑定」，初步判定有關、無關或無法確定後，再拿到VICP審議會議上討論。

衛福部政務次長薛瑞元表示，由於COVID-19疫苗申請救濟的案件量太大，目前的審議速度確實較慢。為了增加效率，衛福部委託國家生技醫療產業策進會（生策會）協助地方衛生局，負責調閱民眾病例等行政內容；VICP會就死亡個案、嚴重個案先行討論。

除了審查大塞車，COVID-19疫苗與過去常規疫苗相比，不管是安全性、不良反應資料都遠遠不足，民眾需要承擔更多風險，因此不少國家針對COVID-19疫苗，採特別立法或另開救濟基金來應對。

但台灣採取與常規疫苗完全相同的法條與審議方式，甚至在近3年內2度修法，加強疫苗與副作用「無關」的標準，讓救濟條件愈來愈嚴格。

COVID-19疫苗當初為了應急使用，各國選擇調整疫苗審核標準，允許藥廠在臨床三期期中試驗完成後，就以緊急授權（EUA）的方式接種。比起其他疫苗都已使用數十年、也有大量上市後監測數據，COVID-19疫苗的安全性、不良反應，都有待全球民眾接種後才能慢慢收集資料。

專長醫療法律與政策的政治大學法律學系副教授劉宏恩認為，疫苗救濟的審查標準，常規疫苗與EUA疫苗不應相同：

「一般疫苗多半已經接種數十年，有很多通報資料、也有上市後的第四期監測數據，這樣的疫苗要救濟都不容易，更何況EUA疫苗是連實證資料、施打時間、通報資料累積都遠遠不足。」

劉宏恩說，傳染病的疫苗特性是需要愈多人接種才有意義，尤其COVID-19疫苗在推動的過程中，部分族群是被以「半強迫」的方式要求接種疫苗，來保護更多的人，包括醫護人員等39類人士，需要接種完兩劑疫苗，否則將以高頻率採檢替代；民眾進出八大場所也須出示二劑疫苗接種證明，3月27日指揮中心更宣布政策加嚴，需提供三劑疫苗証明。劉宏恩認為，「強制性高的疫苗，更應該要適用更寬鬆、審議更快速的救濟條件。」

他強調，疫苗救濟補償制度，之所以是「補償」而非「賠償」，是因為制度不強調藥廠有故意過失的問題，重點是維護民眾對於疫苗及政府的信心，讓民眾願意接種。

美國認為，原本疫苗救濟基金應是處理成熟的嬰幼兒預防接種疫苗為主，但是如果讓一個不成熟的EUA疫苗也加入，會排擠掉其他疫苗的份，把兩者基金分開，才能讓原本的制度正常運作。林欣柔解釋：

「假設原本的救濟基金用來處理麻疹疫苗，可是現在加進了COVID-19疫苗，前者一年打20萬人、後者可能是幾千萬人，勢必會有更多給付的需求，那就會把原本的pool（水庫）變小了啊！」

「台灣是在冒險，假設今天COVID-19疫苗需要救濟的案子很多，就會面臨美國想要避免的狀況，」林欣柔說，只是因為目前多數審議結果都是無關，因此沒有發生基金排擠問題。

台灣COVID-19疫苗救濟的錢從哪裡來？負責採購和分配疫苗的疾管署似乎都沒有弄清楚。

依據《預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法》規定，藥廠要將疫苗賣給政府，每一劑疫苗需要付1.5元充作預防受害救濟基金。但是，COVID-19是全球緊急公衛事件，多數藥廠是因各國政府需求才投入研發、提供疫苗，要求藥廠照常規疫苗提撥，也並不合理。

再加上，政府取得的疫苗不見得直接向原廠採購。也有來自日本、立陶宛、波蘭、斯洛伐克、捷克等多國都捐贈，還有由台積電、鴻海暨永齡基金會、慈濟基金會共同民間採購後捐給政府的疫苗，要如何在合約中要求藥廠給付救濟基金？

但《報導者》兩度向疾病管制署副署長莊人祥求證，他都表示「COVID-19疫苗救濟基金是由廠商支付」。記者再向衛福部次長薛瑞元求證，薛瑞元才證實，COVID-19疫苗救濟基金，是由政府編列補足。

薛瑞元解釋，由於COVID-19的疫苗屬於EUA疫苗，當初政府在與藥廠簽訂合約時就有共識，這部分由政府編列特別預算來負擔。由政府與藥廠採購的疫苗，在洽談合約時，同時根據採買劑數，編列救濟基金。而由他國捐贈，或民間採購後捐給政府的疫苗，同樣在確定收到疫苗後，政府按照劑數將對應的金額，投入救濟基金裡頭。

不過，EUA疫苗的救濟基金，仍是放在常規疫苗基金裡一起用。

2018年與2021年，衛福部兩度修改《預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法》，在這之前，審議辦法中針對「無關」的判定標準，是條列出5項不予救濟的狀況，包括發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與疫苗無因果關係、常見、輕微或可預期的接種後不良反應、因心理因素所致的障礙、證據不足致無法認定，或非因預防接種目的使用疫苗致生的損害。

衛福部在審議辦法修法說明中指出，修法是參照2018年世界衛生組織（WHO）評估準則；但翻出該準則，並未看到有「醫學實證未支持其關聯性也是為無關」的內容。劉宏恩也表示，自己看完了整份內容，無法理解為何會藉由此份評估準則得到修法的方向。

林欣柔透露，這項新法標準確實成為VICP委員們判斷COVID-19個案受害情形與疫苗關聯的主要依據：

「因為以人口群體的大型醫學文獻來說，通常都要1、20年，長久且大量人口的研究，COVID-19的個案不太可能有這類文獻，但委員們若判斷兩者關聯性極低、又沒有期刊文獻支持時，就會以此判定無關。」

一名不願具名的VICP委員說，目前COVID-19疫苗審理的案件多半年紀較大且有很長的病史，在因果關係的判定上，只要有其他病史可以解釋其副作用情形，就會以過去病史來解釋死因或受害情形，「這對醫師來說比較可以接受。」

劉宏恩指出，多位注射疫苗後死亡的民眾，可能原本就罹患其他疾病，若以病史暗示死亡與疫苗之間無因果關係，這樣的說法過於輕率，「事實上，疫苗不良反應原本就包括因為疫苗造成民眾既有病情加劇，或快速惡化的類型。即便解剖初步發現死亡原因是主動脈剝離，但疫苗是否為誘發因子或加重因子，仍然有待釐清。」

一名VICP委員透露：

「在修法前，委員會的討論真的常會憑感覺，我們（委員）拿到個案資料時，偶爾會看到『家境不好』的註記，有時部分委員同情個案，就會提高醫療補助費用。有些個案則以『無法確定』名義，多少給一點補償；但這也時常收到民眾抗議，認為『既然是無法排除，為何補償金額這麼低？』而走上訴願一途，久而久之委員們就會選擇直接判定無關。」

WHO在2021年2月17日，針對COVAX所提供疫苗接種後的救濟，通過了一項「無過失補償機制」，讓COVAX平台中92個低收入、中低收入國家或經濟體，使用COVAX所提供疫苗而出現嚴重不良事件、死亡時，就可申請補助。這項補償計畫的宗旨是要「快速」、「穩健」而且「透明」，讓任何受害者在短時間內、更容易獲得公平的賠償。

台灣不在92個國家的名單之一，且長期有自己的疫苗救濟審議系統，但審議委員會討論過程的公開透明程度、一致性、成員代表性，在審議過程中都曾受到質疑。

以VICP小組的會議紀錄來說，不僅是採整理過、非逐字稿的方式呈現，部分紀錄就連基本資訊，包含個案接種的是哪一種疫苗、哪一個廠牌的疫苗等都沒有寫出，看完並無法增進理解。這難免讓民眾困惑：審議委員會判斷有關、無關或無法確定的依據是什麼？因而可能對「無關」的結果不服，進而走向訴訟一途。

打AZ疫苗後即出現心肌梗塞的51歲陳仕津，因未獲救濟核可，決定向行政法院提出訴訟；而他本身就服務於醫院，在新北市廣川醫院擔任營運長。

「整個審議過程中我沒有收到任何的諮詢，我的就醫紀錄也非常單純，怎麼就憑著我健檢資料，就認定打疫苗和心肌梗塞無關？」陳仕津認為，審議的時間應該要快速、過程也要透明，才能讓民眾信服。

陳仕津更指陳，自己身為第一線醫院人員，屬於最早接種疫苗的族群，在當時連醫院都沒有收到相關的疫苗接種作業指引，更不要說疫苗救濟的宣導資訊，「即使是對於醫院工作者，也不見得分得清楚藥害救濟跟疫苗救濟兩者不同，更何況是一般民眾？」

陳仕津因為在自己Facebook上詳述，從2021年6月提出疫苗受害救濟後，到審議結果出爐的過程。他表示，至少有數十人看到他的經歷後向他聯繫，且不少為家屬疑似接種後死亡的個案；他也試圖號召有同樣疑慮的人站起來發聲，一週就接到了4、5位來信。

台灣與美國疫苗救濟程序上最大的不同，在於美國是由民眾舉證、衛生主管機關調查，VICP只負責裁判。雖然必須要由民眾找證據，但政府為了減輕民眾負擔，通常會直接列有疫苗常見不良反應症狀表單（Vaccination Injury Table），採用SOP的方式，若民眾打了某種疫苗，出現的不良反應有列在表格中，且時序合理，就直接給予補償，標準規定和流程明確。「這樣的審議方式是非常公開、透明的，」劉宏恩說。

劉宏恩指出，美國對於疫苗救濟裁定的標準，2005年在聯邦巡迴法院有個判決「Althen案」很關鍵，雖然此案沒有進展到最高法院，但目前在巡迴法院並沒有被推翻，法院採用的疫苗與受害情形相關性認定條件只有3個：

但台灣的VICP，得負責所有舉證、逐案審議、決定補償金額等吃力不討好的工作。劉宏恩說，不僅VICP費時費力，對民眾來說，沒有辦法參與審議過程，如果真的對結果不服要提出上訴，也無法得知審議小組、衛生局當時是以哪些資料作參考。

劉宏恩說，台灣可以思考參照美國作法，建立常規疫苗的不良反應症狀表單來加快審議速度，不僅讓審議更加公開透明，同時避免因為COVID-19疫苗的審議案件太多，讓其他疫苗的審議速度變慢。更重要的是，VICP也不會「公親變事主」，負責所有舉證責任跟審議工作。

邱南昌也同意，「VICP確實為民眾做得太多了，」過去也曾討論是否參照美國模式，由民眾來舉證。但邱南昌認為，雖然美國程序明確，但若以救濟結果來看，「如果參照美國的不良反應症狀表單，對應台灣過去給的補償，一大半都不會給，我們這麼做是在為民眾爭取權益。」

林欣柔解釋，美國VICP的補償屬於「補大不補小」，且認定採取所謂「優勢證據」，關聯性要超過50%：

「美國是你的證據要能說服我疫苗與受害情形有因果關係，一旦有優勢證據，給錢會很乾脆，該賠多少賠多少，不會打折。但台灣不一樣，台灣幾乎都補償少量金額，救濟認定結果確實比美國來得寬鬆。」

林欣柔說，在VICP討論過程中也有委員提出疑問：COVID-19疫苗的實證資料非常不足，真的可以確定無關嗎？「我也同意這樣的想法，尤其在看到近年幾個民眾不服審議結果、告上法院的個案，我認為問題應該在於整個制度的界線要怎麼切？也就是什麼程度的因果關係應該要給予補償？」

「醫學上判斷的關聯性，是極低的10%？還是中間值50～60%？切在哪個地方我們認為可以給予相關或無法確定的補償？還是說關聯性愈低，可以用打折的概念來計算補償金額？」林欣柔說，台灣民眾比較傾向認定有因果關係，然後盡量都補償，補償金額可以很低，幾千到幾萬都有。

由COVID-19疫苗救濟金額來看，VICP認定與疫苗「無關」但給予醫療補助的金額約1,112萬元；幾乎與判定與疫苗「相關」、「無法確定」的救濟金額1,217萬元相當。不過，許多民眾在意的不是「有沒有給錢」，而是「有沒有審慎看待」他們出現的疑似不良反應和疫苗可能的關係。

此外，關聯性認定的界線、給予補償的標準要定位在光譜的哪邊，林欣柔直言有好有壞，但台灣要採取哪一種作法，都需要仰賴立法者訂定明確的標準：

「因為這牽涉到價值取捨，社會多看重接種疫苗者的犧牲？社會決定如何補償這個人的損害？這是社會的集體決定，不該是VICP該決定的事。」

以死亡救濟金額來說，目前範圍定在50～600萬元，審議小組在判斷個案受害情形與疫苗關聯性後，還需決定補償金額，「這讓我很不安，因為我是在取代立法者、司法者的角色來做決定，」林欣柔說。

薛瑞元則強調，新修的疫苗救濟審議並不嚴格，但由於COVID-19疫苗的資料較不足，衛福部在審議時，會隨時監測新相關證據資料作為審議認定參考，再滾動式調整。