望向高雄港的碼頭邊，台灣最新的風電產業基地正逐步成形。

風電國產化政策自2018年起推動，至今已超過7年，但風電產業鏈各項目的技術門檻不同、發展時程各有快慢，像華新麗華的海纜廠就得等到2027年才會正式投產。此外，中間還受到疫情、缺工等不利因素影響，導致風場開發與本土供應鏈的投產進度雙雙延宕。

不少業者原本還寄託2030年後併網的第三階段區塊開發第三期（簡稱3-3期），仍享有國產化政策的支持，藉由政府要求開發商採購一定比例的國內產品或服務，搶攻市場。然而，歐盟去年向WTO控告台灣國產化政策違反國際貿易規則後，經濟部承諾3-3期不再強制要求國產化，開發商得以更彈性地與國際供應鏈合作。

日前，《報導者》推出〈離岸風電國產化鬆綁效應：紅色供應鏈來襲，台灣零組件業者的生存危機〉報導，指出許多風機零組件業者面臨國際競爭壓力進逼，其中最擔憂的正是中國低價競爭。

不過，也有部分風機零組件以及其他多數電力設施，台灣明文禁止中國進口；至於海事工程，則禁止中國籍與中資工作船來台從事離岸風電作業，如果是中國製的外國籍工作船，也須經國安審查把關。

即使沒有中國的進逼，也有來自他國的競爭，譬如水下基礎，主要就面臨韓國以及越南等國強烈威脅。

隨著政策保護傘確定將收起，本土供應鏈業者雖面臨不同挑戰，但都勢必得迎戰國際業者，才能穩固國內風場訂單，更進一步搶攻亞太市場。政策轉折之際，《報導者》逐一盤點，檢視政府推動離岸風電國產化政策多年以來，台灣風電產業的發展目標、期程與實力究竟走到多遠？

綜觀離岸風電產業鏈，可略分為四大類別：包括水下基礎、風機零組件、電力設施與海事工程。

事實上，台灣許多離岸風電的政策內容，都散見於各部會簡報檔中。《報導者》翻找國產化政策推出之際，經濟部工業局（現為產業發展署）在2018年1月18日發布的「離岸風力發電產業政策」簡報，其中規劃依風電併網時程，從2021年到2025年間，由塔架、水下基礎、電力設施開始發展，逐步深入到關鍵核心零組件及技術，愈晚併網所須負擔的國產化項目愈多，至多27項。

只是，中間受疫情、俄烏戰爭影響，或是相關零組件國內並無產製量能，而導致部分發展項目無法達到國產化目標。金屬工業研究發展中心資深產業分析師兼副組長陳芙靜回憶，2018年國產化政策啟動時，完全無法預見全球局勢尤其是後來疫情出現如此劇烈變動，「衝擊很大，那段時間對業界來說也非常辛苦，冒著風險赴歐取經。」

依據審計部2023年總決算審核報告，截至2023年底有10座風場須配合國產化政策，但有9座風場都無法達到原政策規劃的國產化目標。至於哪些項目已有商業量產實績？經濟部產業發產署（產發署）去年新聞稿則舉例回應有「機艙罩、鼻錐罩、葉片、水下基礎」。

此外，日前產發署副署長鄒宇新受訪時也具體點出，葉片樹脂、風機機艙與水下基礎等3個國產化項目，已有出口實績或潛力。

事實上，根據《報導者》多方採訪，目前台灣本土業者已有些成果，但具備實力打亞洲盃甚至國際盃的業者，仍十分有限。以風機機艙而言，台灣必須透過「以大帶小」的方式，藉由國際風機業者西門子歌美颯（Siemens Gamesa Renewable Energy），帶著國內供應鏈打入亞太市場。

不過，西門子歌美颯亞太區離岸風電營運發展總部董事長倪邇思（Niels Steenberg）接受《報導者》採訪時直言，以西門子歌美颯近期在韓國及日本得標的項目為例，會由台灣出口，但還很難斷言有哪些台灣供應鏈業者能滿足全球競爭力，能以合適的價格、品質和數量交付產品；但西門子歌美颯已經提供報價機會，最快今年就會揭曉供應鏈實力。而他也補充指出，台廠上緯的葉片樹脂確實「世界一流」，已是全球供應鏈的一部分。

具指標性、技術門檻高的葉片雖一度由國際風機製造商維特斯（Vestas）授權天力生產，也順利量產，曾是中國以外、亞洲唯一的離岸風機葉片廠，但後續因風機大型化、廠區升級卡關，雙方並未繼續合作。

風機內最核心、技術層次也最高的零組件，則包括齒輪箱、發電機與功率轉換系統等。「說實在，這些（大部分由歐洲國家掌握的）核心技術，國外不願意放，國內業者當時雖信心滿滿（具製造能量），但後來也因風機尺寸日新月異，且技術門檻高及投資風險高而退卻，」陳芙靜指出。

這些高技術門檻的項目，如功率轉換系統，業者不願技轉，而是由丹麥外資科凱風能（KK Wind Solutions）在台獨資設廠；齒輪箱則僅有台朔重工一家能配合，但因市場規模小、投資成本又高，最終並無能力產製；發電機部分，東元電機雖有意發展，但目前也無量產能力。

海事工程部分，第二階段潛力場址國產化項目有鎖定「船舶製造」，打造出台船的國際級工程船「環海翡翠輪」，能進行水下基礎安裝，亦有人員運輸船由國內製造，但其餘船舶主要都由國外打造；後續進入3-1期則修正規定船舶應使用「本國籍」，船舶製造改列加分項目。至於工程設計，也有國內業者拿到部分訂單，但主要仍以國外工程顧問公司為主。

此外，原本目標2023年投產的海纜，前期雖有大亞電線電纜投入，但因建廠成本過高、設廠地點難尋等因素，已放棄建廠計畫。另一家業者華新麗華則在2023年正式決議投入海纜事業，聯手丹麥離岸電纜大廠NKT投資百億成立「華新能源電纜系統」，預計2027年正式投產。

近年國內最大筆、仍在建廠的投資案，正是一度沒有業者投入生產，後來又再納入3-2期選項的海纜廠。面對3-3期國產化政策即將鬆綁，且已有開發商著手降低既有承諾的國產化比例，業界也多指出新進投入大量資金的業者，恐怕蒙受鉅額損失。

華新能源電纜系統營運長王維熊接受《報導者》採訪時坦言，原本期望國產化政策能延續到3-3期，尤其合作夥伴丹麥廠NKT對國產化鬆綁的反應更是強烈，「原本法規上的保護沒有了，那當然差很多，有沒有競爭是很大的差別。」

畢竟，尚未建廠完成，就得開始面對自由市場。但話鋒一轉，王維熊並未那麼悲觀，他表示NKT是世界三大電纜廠之一，許多華纜系統的客戶，也同樣與NKT有夥伴關係，對於未來接單有一定幫助。

即便華新麗華響應台灣的國產化政策，而進行海纜廠投資，但王維熊強調，進入市場的主要動機並非僅限於此，更多是基於海纜龐大的市場潛力與擴大公司產品組合考量，國產化政策對他們而言，則是入場的加分因素。

「這個（海纜）行業有技術進入的門檻，」王維熊分析，不計中國，全球前三大廠占了市場份額的70%，台灣過去並沒有掌握海纜的關鍵技術，但華新麗華與NKT合作，克服了品質與技術痛點。

華新麗華企業策略發展中心副總經理劉忠祐則補充，海纜是風場輸電的命脈，「讓台灣擁有海纜的自主能力很重要。」

離岸風場的營運週期長達25至30年，在地生產也可以更快速即時地維修、確保電網韌性，「如果備品全部都是進口的話，會面臨到很大的時間壓力，」劉忠祐觀察，不光是台灣希望海纜在地化，歐洲幾乎所有沒有海纜自主能力的國家，也都希望能在地化生產。

一位國內電力設備廠的董事長分析，業者投資離岸風電的海纜廠有很大的經濟風險，因為海纜廠是特殊規格的工廠，建廠花上百億，「不能做別的產品，只能做海纜。」但這位董事長也認為，台灣自主生產海纜十分重要，能源命脈才不會掌握在其他國家手裡，而國產化政策能助攻業者在發展初期，避免面對其他國家的削價競爭。

2023年3月，華新麗華與丹麥NKT簽約後，宣告台灣開展建設海底電纜的里程碑。2023年9月，海纜廠正式在高雄港動土，該廠預計今年完工，「下半年就會生產，送出到歐洲認證，預計要花一年半時間，模擬未來40年海纜的運行，」王維熊表示，將會按照原訂計畫，在2027年下半年量產，希望如期供應2028、2029年的3-2期風場訂單。

長遠而言，華新麗華的目標也是將海纜輸出亞太地區，更有構想建設二期海纜廠，鎖定新市場外銷，王維熊強調，「我們要跟著國際客戶往外走，一定要滿足可靠、品質好、價格合理，這三個基本要求。」但眼前關鍵仍在於先將一期海纜廠建設完成。

一位熟悉產業界的經濟部前官員說，「華新麗華我不太擔心，海纜價格焦董（華新麗華董事長焦佑倫）很願意讓，技術也沒問題，現在只是看能不能如期交貨而已。」

面對可能的國際競爭對手，劉忠祐則不諱言，正在追趕韓國、日本的進度，歐洲如丹麥、義大利也都有海纜製造的能力。

而台灣3-1期的風場，主要都是用韓國製造的海纜，台灣仍勢必與韓國競爭。有產業研究經驗10多年的陳芙靜分析，台灣海纜的最大對手正是屬於韓國大財團的LS Cable，它們甚至已經將海纜出口到英國，「競爭力非常強大，韓國培育的廠商，打的是國際盃。」

至於台灣的國產化政策能多大助攻？陳芙靜長期觀察指出，「（目前是）協助業者提升國際競爭力，但能不能成為打國際盃的主力選手，後面就得看廠商實力。」

事實上，目前大多本土供應鏈業者仍以國內市場為主，罕有出口實績。但在海事工程領域，有40多年港灣建設經驗的宏華營造集團，旗下轉投資公司東方風能自2019年成立至今，已展現實力拿下挪威北海長達6年的海事工程訂單，並計劃在今年設立挪威分公司。東方風能董事長陳柏霖向《報導者》說，「要證明給大家看，走出台灣，我們台灣企業也是有國際競爭力。」

走入台中港，這裡是海工船停泊、風機零組件製造與組裝的關鍵產業聚落。東方風能的「東方海威」是台灣首艘大型佈纜船，其以台中港為母港，船長達130公尺、寬25公尺，改裝後可裝載5,000噸以上的電纜，舖設總長超過100公里，也備有能在3,000公尺深海工作的水下無人載具，將是全球前15大佈纜船，明年起將遠赴挪威執行海工業務，工作範圍涵蓋離岸風電與油氣田。

陳柏霖回想2019年成立之初，新團隊僅是單純要將工作人員載到風機上，因技術還不純熟，光要讓船穩定在海上頂上登船梯，就得花近30分鐘，「客戶的崩潰程度，是你沒辦法想像的，花的時間可能是國外的3到5倍，效率就會有很大的問題。」而現在技術經過磨練，只要花3到5分鐘就能將船定位。

東方風能不僅在離岸風電領域有所成果，也已跨足其他海洋工程，日前打敗日本、新加坡等國際業者，拿下中華電信的台澎金馬海底電纜工程統包業務，而這是首次由國內海工業者得標。

「台灣過去一直缺乏外海的工程，都停留在港灣內，」台灣海洋大學河海工程學系榮譽講座教授簡連貴指出，是因為台灣近十年推動離岸風電產業鏈，才有更多外溢的海洋工程，像東方風能將技術量能、船隊投入發展通訊海纜的施工，正是例子之一。

台灣發展海事工程，不單是為了離岸風電，更因為台灣是海島國家，本該強化海事工程實力。陳柏霖便舉例，如果台灣未來海纜斷裂了，施工技術成熟就有能力自行維修。

陳柏霖還記得，2017年時許多外商來台灣要發展離岸風電，卻都問不到合適的船，「我就覺得，為什麼台灣都沒有工程專業船舶？」當時研究後決心投入，也因有國產化政策支持，才讓東方風能敢踏出第一步。

除了東方風能的船隊外，台灣現在也已有台船的國際級工程船環海翡翠輪、森崴能源旗下子公司寶崴海事工程打造的重吊船「巨人號」等各級別施工船。

陳柏霖認為，相比風電其他領域，「海事工程算是遍地開花，」但他也直言，國產化政策雖有必要，卻又很難區分廠商好壞，尤其政策剛起步時，陳柏霖觀察，許多國際不具競爭力的外商跑來台灣做合資，「沒有要生根，只是換個身分利用國產化，把（船的）生命週期用完。」

「相比之下，台灣廠商是重新開始、做新的投入，競爭上面就會有劣勢，」陳柏霖表示，最初投入時從未碰過噸位大、造價又高的離岸風電施工船，但看準國產化政策支持，「我就拚了一把，在沒人敢投入的低點時投資，也在政府創造的工作環境中，讓我們去磨練。」

2021年時，東方風能在市場低迷時斥資超過10億買進了第一艘大型工程船，「那時候全球市場很糟、很糟，這樣的投資受到了很多質疑，」陳柏霖猶記當時一天收的租金才僅夠維持公司營運，但現在供需逐漸平衡，國際船舶價格回穩，租金已經是當初谷底的兩倍以上。

陳柏霖表示，「因較早投入，建立起了公司的實績與口碑，目前國際上來詢問我們、跟我們談工作的客戶都滿多的。」除了簽下挪威訂單以外，也鎖定日本、韓國、澳洲等地發展。

面對國產化政策3-3期將會鬆綁，經濟部前官員向《報導者》指出，海事工程是台灣目前較多成果的項目，未來在工程與風場維運方面都深具潛力，包括已帶起了東方風能、台船環海與寶崴海事等業者。

只是，陳柏霖擔憂，「一旦放寬國產化，我們等同於進一步放棄了強化台灣海事工程量能的機會。」他直言，台灣海事工程的供應鏈不比國外，東方風能作為船東，得扶植國內許多業者，包括船舶的維修維護、零組件製造、技術人員培育等，「這一些供應鏈都是我們從零到有複製起來，我們就是比別人慢。」

如果要強化國際競爭力，東方風能的選擇將會是「將營運部分外移」。陳柏霖解釋，船籍若掛台灣籍限制多，獲利課稅也比國外多至少20%，但在國產化政策下的目標是培育台灣人才、提升技術、以將本該付出去的錢留在台灣，甚至從海外市場把錢賺回台灣，從而形成良好的長期循環。

而若國產化放寬，陳柏霖坦言「必須有所應對」，東方風能或許被迫選擇將公司營運轉往海外，招募海外員工、船員，再回來接台灣的訂單；畢竟在國內負擔高稅務，且肩負培育人才與供應鏈的情況下，很難與外商公平競爭。但企業出走對國內海工發展、長期人才培育與技術養成將難有助益，「等於連根拔起，放棄在台灣深耕這個產業，把錢給到國外，」陳柏霖說。

《報導者》也採訪寶崴海事的母公司森崴能源總經理胡惠森，他指出若將船掛為台灣籍，會要求台灣船員比例，「但如果找不到船員、供應鏈不能滿足的時候，掛台灣籍當然會比較辛苦。」

面對國產化政策的動盪變局，除了已有海事工程業者積極拓展國際市場外，也有水下基礎業者世紀鋼正在加速海外布局、瞄準國際訂單。

事實上，風電國產化政策推出後，水下基礎是最早發展的項目之一，北部有坐落於台北港的世紀鋼，南部則有官股背景的興達海基在高雄興達港帶頭，形成兩大水下基礎生產基地。

不過，中間歷經疫情、俄烏戰爭等不利因素影響，風場建置速度與產業發展都深受延宕。部分項目製造的品質與數量更是不如預期，像水下基礎製造就比原先預估更為困難，以興達海基為例，監察院曾於2022年7月提出調查報告，指出興達海基原應在地化的111套水下基礎，接單後卻僅成功組立6座。

即便興達海基也努力克服學習曲線，但因風機大型化的趨勢，興達港水深不足，無法製造所需的大型水下基礎。中鋼對此也表示，曾試圖持續生產水下基礎，但礙於無法提出具競爭力的價格，所以難以繼續承接市場訂單。

興達海基黯然退場，台灣目前能生產大型水下基礎的廠商只剩下世紀鋼。

《報導者》去年前往台北港的水下基礎廠區採訪時，世紀鋼策略長林明弘對於國產化政策鬆綁並不擔心，當時他指著高達百米的廠房說：「我們還要擴大產能，讓固定成本降低，爭取更多訂單。」

世紀鋼在上個月的法說會中，也指出除了國內擴產外，還會加速在印尼巴淡島設廠，生產前製程構件，目標明年初投產，有助進一步降低成本，並強調國產化政策調整，並不會影響對台灣離岸風電的信心。

儘管世紀鋼常被外界質疑報價偏高、品質未如預期，難以與重工業基礎雄厚的韓國大廠正面競爭，但多年與世紀鋼合作的開發商哥本哈根基礎建設基金（CIP）亞太區總裁許乃文受訪時也給予國產化肯定，表示世紀鋼的製程成本已與韓國接近，「這是很大的躍進，」只是仍需負擔碼頭租金、廠房攤提等額外費用，才導致報價更高。

許乃文也舉例說，CIP下單的第一座水下基礎，世紀鋼耗時19個月製造，「現在一個月4到6座，速度之快。」至於品質，許乃文則表示，世紀鋼已經訓練出一批焊工，而且完工的水下基礎經過多次地震、颱風，「目前狀況都很好。」

國產化鬆綁後，林明弘認為，世紀鋼反而有更多彈性，可以採購韓國、越南等地更便宜的構件，「產量、接單量、營業額都可以更大，」但他更擔心的是，台灣的下游供應鏈因此接不到單，對於整體產業也並非好事。

離岸風電的本土產業發展已邁入關鍵節點，政策鬆綁後，業者即將面臨國際挑戰。倪邇思直言，國產化政策最大的問題之一是，「造成了一系列的壟斷，多項產品都只有一個供應商。」他形容，這是在台灣周圍築起一道防護牆，讓外面的業者難以進入。

未來，台灣的離岸風電本土業者是否該繼續以產業政策扶植？學者間抱持的意見也不盡相同。

中華經濟研究院綠色經濟研究中心副研究員陳中舜認為，產業發展應以市場機制為主導，避免過多政府干預。從國產化政策開始時，他就不覺得台灣發展離岸風電產業，能與早已發展多年的國際大廠競爭。他直言，台灣要發展任何產業一定要先找到自己的利基點，「這個不是政府能搞的，那是需要在市場上打滾才有的敏感度。」

長期關注台灣產業發展的中央大學經濟學系教授邱俊榮則表示，離岸風電初期在台灣屬於「幼稚產業」，對於政府是否要扶植這樣的產業，學理上長年有各種爭論。他認為，「還是需要一些政府的支援，」只是，保護有沒有效，得要依照不同個案而定，也必須滾動式檢討。

邱俊榮也提醒，政府資源分配有限，該如何在眾多產業間取得平衡，像半導體產業發展強勢，「是否因此排擠其他產業的發展？」他指出，賴清德政府提出的「五大信賴產業」政策方向，便可見再生能源未被納入，與蔡英文政府時期的產業多元發展相較，明顯轉向。

以離岸風電的本土產業發展而言，多數受訪者的共識是，政府當前最迫切是要回頭檢視政策推動以來的真實成效──了解哪些產業已建立起自身的技術與市場優勢，哪些則始終缺乏競爭力與自主能力。國產化不該是一體適用的保護傘，每個產業的發展階段與挑戰不同，所需的支持與退場機制也應有所區別。

真正考驗政府治理能力的是，能否在全球產業鏈動盪的當下，仍擘劃出一條讓本土產業持續前進，而非困在保護結界內的路徑。