張素惠（化名）開著車，熟門熟路地穿梭在雲林口湖一片杳無人煙的鄉道，載著我們拐入一條狹窄、前方看似死路的田間農路，沒想到盡頭處一個右轉小徑，眼前出現一大片只聽得到風聲的荒廢農地。

我們下車跟她走進這片農田。「這邊土地都鹽化，連草都沒什麼長，」她指著旁邊說，這種地已經不可能再種植，拿來做光電最合適。

她腳踩進鹽化的土地，轉身又指向不遠處，說那邊有被草覆蓋的祖墳，再往前，還有一座小小的土地公廟，「但你要做光電申請的時候，非法的建物都要拆除才可以。」她解釋，因為地主不移除這些建物，所以至今還沒有鋪設任何一片光電板。「我也有說，幫你（指地主）把小廟移走，蓋一座更大更豪華的廟，人家也不要。」

「現在業務比較少了，（不利耕作區）能做的，其實都差不多了。」家仍住在台南的張素惠說，從早先根本每天跑雲林，到現在一星期約3、4天；而收地的目標也早已從「不利耕作區」轉換到「漁電共生」，甚至在為未來的「綠能發展區」做準備。

張素惠帶我們踏入的這片「農地」，是被政府認定嚴重地層下陷、難以耕種，在2015年被農委會（現為農業部）劃為「不利耕作區」、編上號碼，稱為「第9區」。而這些農業用地，自此不必與農業經營結合，就能直接鋪設地面型光電。

其中，最早設立的「不利耕作區」推動8年，依《報導者》取得政府統計，目前僅完工併網384公頃，占公告面積比例不到18%。若檢視政府設定2025年不利耕作區的光電目標容量應達0.6GW，現已併網的0.37GW，也僅達到目標約6成。

為了追趕綠能進度，政府去年規劃以「綠能發展區」為名，預計釋出台17線以西「低地力」土地，或漁電共生專區內非屬養殖生產區且已長期停養的魚塭地，以限制區位、限定業者的方式，鬆綁行政程序，無需走地目變更流程，即可讓農地維持原地目，「容許使用」設置光電。

不過，「綠能發展區」政策消息一出，隨即引起民間強烈擔憂，更有超過百位專家學者發布能源公正轉型聲明，認為除了再度衝擊農漁民生計與產業外，也指出劃設標準不明的問題。

前農業部長、中興大學應用經濟學系特聘教授陳吉仲受訪時則表示，去年9月他卸任之前，農業部已與學者、環團溝通，原本預計今年1月大選後公告綠能發展區。

針對農地擴大供光電使用的討論，《報導者》亦採訪環團、學者、在地農民，許多人共同的疑惑皆是：「政府不是已經畫了不利耕作區嗎？」理論上這些土地相對適合種電，應該優先推動，但執行結果到底如何？政府並沒有對外公布說明。

「8年已經可以說明很多事情了。」天泰能源創辦人、現為睿禾控股暨天泰能源集團董事長的陳坤宏，曾經也力圖開發不利耕作區，他說：「業者也就八仙過海，大家各憑本事。那事實也證明，憑著業者的本事，就只能開發20%上下。」

2012年從雞舍屋頂開始種電後，陳坤宏腳步遍及彰化、雲林、嘉義的農舍，一度為全台最大太陽能發電業者。當2015年政策開放「不利耕作區」能種電時也搶先插旗，當時他鎖定日照之最、面積又大的雲林口湖「第11、12區」進行開發。

他回憶當時去現場看時，土地狀況都很糟，「很多都已經成為像沼澤地的樣子。⋯⋯政策的用意是良善的，就是土地如果沒有辦法繼續耕作，那何不就把它拿出來做光電？」

不過，他以多年前的開發經驗，向我們詳盡介紹開發的流程，也點出當時遇到的考驗。

業者首先要鎖定的資源是饋線，但台灣的電力建設是針對用電需求高的區域，才有相應的基礎建設；若是用電需求低的地方，尤其像是彰、雲、嘉等沿海地層下陷區，電力建設就很不足。

果不其然，天泰當時跟台電做相關申請的時候，台電就向他們提到饋線容量不足的問題。陳坤宏指出：

「台電本身並沒有辦法接納這麼多電力，但政府開放這麼多土地，如果都同時要做太陽能，其實台電是沒有準備好。」

因此，業者要先在不利耕作區鎖定饋線容量，若台電提供的量能不足，業者就得自行申請、建設變電站，才能將電力整併送到台電系統。但業者要自建變電站也必須評估風險，得確保後續光電案場規模夠大。

除了天泰在2015年開始投入雲林的不利耕作區外，最早湧進的業者還有永鑫能源、韋能能源，也已有案場設置。在當地曾等待多年，卻等不到充足饋線的張素惠就說，這些業者最後能蓋成的關鍵在於：「拿到饋線就得天下。」

「我們業者要去跟地主談，還有就是要讓當地政府同意開發太陽能，其實並不容易，這樣一轉眼就已經是8年了。」陳必揚也說，考量饋線不足，或饋線必須拉很遠而不符效益，又或是已經沒什麼人願意承租、道路太窄不利施工等各因素，「哪一些地可以做的，我們都已經盤點完了，所以真的要再做多的話，就很不容易。」

他指著牆上大大一張密密麻麻的管路分布圖，向我們解釋，「收地的策略是以線找地。」也就是說，必須循著有饋線的地，找旁邊能施作的地，饋線拉不過去的地就會放棄，如果容量滿了也不能再做。

除了確保饋線、變電站等基礎電力建設外，整合私人土地同樣是必經的一大難關。

「我們開始找土地時才會發現說，台灣的土地經過一代一代繼承，其實土地都很破碎分散。」簽約過程中，陳坤宏才發現，每個人平均擁有的土地就是2分、3分，若要整合到100甲，就得整合2、300位地主，「每一個地主的背後，又可能代表一個家族，或是一群人，因為他們可能是共同繼承的。」

此外，在不利耕作區的地主，有些仍住在當地，但大部分的地主都已搬到外地，尋找不易。以雲林來說，許多地主都已搬到新北市三重、蘆洲落腳，業者就必須跑去找人簽約。

張素惠也呼應，清明節是他們做土地開發的「大日子」，許多在外工作的地主都會回鄉祭祖，像張素惠一樣的土地仲介都會及早鎖定好要找誰洽談土地。

她歸類，有4種地主就是不會出租：一類是堅決反對太陽能的，怎樣說服就是不想做光電；一類是地上有祖墳或老房子；還有的是土地持分人很多，意見不一、不知如何分割；最後是土地未辦繼承，已被政府列冊管理。除了這四類之外，張素惠多年的經驗也讓她不收住宅旁的農地，免得到時被抗議。

「台灣土地的問題很複雜，不是單一的邏輯可以解決的。台灣地狹人稠，大家總以自己各式各樣的創意使用土地。」陳坤宏說，農地上出現祖墳、萬應公、土地公廟，或是被挖成魚塭使用，這些非法使用都很普遍。

雖然不利耕作區的農地要做光電，無需變更地目，但得經「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」，向地方政府提出設置綠能設施的審查。而這些農地上出現的非法使用都得拆除、恢復原狀，縮減不少地主做光電的意願。

而當時天泰能源的案場在台17線旁，一條公路之隔便是成龍濕地，也讓長期打造地景地貌、推動環境教育的觀樹教育基金會大為緊張。經過持續溝通，陳坤宏說連觀樹都同意天泰種電，但「過程其實非常耗時、耗力，業者需要跟不同的利害關係人，不斷溝通類似的事情。」

對於社區屢屢發生的抗議事件，台灣環境規劃協會祕書長陳郁屏認為，即便不利耕作區是不適合耕作的荒廢土地，但在區域劃設之初，從中央到地方政府，都沒有談論地景對整體地方的效應，也沒有設計合理的經濟模式，只有被劃在區域內的地主坐享其成，但其他當地人的生活與環境卻被打擾。在地感受不到光電的好處，有抗爭在所難免。

推動再生能源發展，若是私人土地產權複雜，政府也難能以公權力介入協調。但電力基礎設施的布建，政府則能提供協助。饋線不足已是多年的問題，為了因應光電開發技術成熟、量體持續成長，台電也持續加強電網工程。

台電配電處副處長蔡緒良說：「這十年風水輪流轉，原本用電量很少的地方，現在變成要大量建設太陽光電。台電也不是說沒做（強化電網工程），也加蓋了變電所的空間、增建新的變電所。」

蔡緒良強調「真的不是台電不願意建，」但他解釋，在原有變電所增建空間、多放主變壓器，工程速度快可能1年多，可是新建一個變電所，從找地、變更地目、工程發包，甚至還會遇到民眾抗爭，「基本上5年跑不掉。」針對光電併網熱點縣市，台電也已專門規劃9站變電所，預計今年底增加饋線容量6.35GW，以滿足光電併網需求。

此外，蔡緒良也指出，業者可以自己蓋升壓站，而且速度絕對比台電快，因台電受《政府採購法》規範，不像業者有較大的彈性空間。台電系統規劃處副處長黃子成則補充，經濟部能源署在2021年5月推出「共同升壓站」機制，業者可以多蓋一些容量，釋放給周遭的不利耕作區，讓其他中小型案場也可以併網，「我們就是要回應外界饋線容量不足的聲音。」

像彰化、雲林、台南都有釋放出來的容量達362MW、剩餘77MW等待分配，但各區需求不一、共同升壓站也仍陸續在蓋，確實還有無法即時併網的地區。

身為光電業者的陳必揚一方面肯定台電積極協助，讓業者有更多饋線容量可以使用，但他也指出，台電加強電網或共同升壓站的機制，主要都是提供大規模案場經161kV或69kV輸電系統併網。以不利耕作區為例，至少要達到60MW才有經濟規模蓋升壓站，但陳必揚說真的很困難：「這邊已經推動8年了，現在還沒有被租走的地，通常都是無法做光電或不願意出租的地。」現在還有的土地，集結起來通常都是5MW、10MW的量體規模，若有22.8kV饋線還是可以做，「但就是沒有。」

當我們採訪詢問關於不利耕作區推動困難的原因時，業者、政府單位大多正式回應土地整合、饋線不足的問題，但也不少人私下向我們表示，「地方政府的態度很重要」，透露雲林縣政府「卡」著申請案。陳吉仲也說「看數據就知道了」，他認為，在綠電執行的部分，也會因為不同縣市首長的政黨傾向，而有差異。

根據《報導者》向經濟部能源署取得各縣市不利耕作區設置綠能的情形，可見雲林縣尚在程序中的案源就高達239公頃。對此，我們也採訪承辦的雲林縣政府農業處處長魏勝德、建設處處長李俊興，雖他們都不清楚中央的統計數據，但皆說縣府並沒有卡過申請案，仍在程序中的主因可能是民眾反彈而擱置，包括麥寮、四湖、口湖都有民眾陳情抗議。

魏勝德受訪時強調「沒有反對綠能」，但配套措施必須完善，像有些不利耕作區的選址鄰近居民居住的村落，太陽能板會反射陽光影響民眾，或有老鼠、蛇會影響附近農地、設施。

李俊興則補充，麥寮除了有區域鄰近村落而遭抗議外，也有民意認為不應只把這些土地拿去種電，因臨近六輕，應有別的工商業發展可能。

此外，像是睿日光電規劃在口湖鄉蓋升壓站，也遭在地謝厝村民強烈抗議，同樣影響睿日在附近不利耕作區的光電案場。而這場抗議除了凸顯光電業者與民眾溝通不良外，更顯現中央與地方政府間，在能源政策推行上的衝突與制度問題，經濟部曾表示，光電及升壓站用地均取得地方政府同意變更或容許使用文件後，經濟部才會核發施工許可。

但李俊興回應，雖業者需取得「地方主管機關同意函」，但能源政策是由中央主管，「是他（中央政府）委託我們代辦，針對土地的使用管制核准，但是說同意函，我要做什麼同意才叫同意？」魏勝德也吐露苦水，「在問我們意見的時候，只是問我區位判定而已，並不是問我的意見。只問我是不是不利耕作區、是不是漁電共生區，是不是什麼區，我只是勾是跟否而已。」他說，「綠能政策不要走到連地方政府、地方承辦人這麼無奈。」

針對光電抗爭不斷，雲林縣政府也因此率先調整地方說明會的程序，從原本施工前才辦說明會，提前到拿地方政府同意函前，就應舉辦地方說明會，且如果一個案場分布在好幾個村，還得通通辦理說明。「如果有比較大的陳抗意見傳到我們這邊，我們就先放著。」李俊興說。

放眼2025年不利耕作區的光電目標600MW，農業部永續利用司回應，加計已併網、施工中及申請中共694公頃，設置量預計可達580MW，但多屬私人土地，涉及土地整合問題，以及推動過程中遇到饋線不足致併網工程推遲、無法併網問題，已會同經濟部及台電協助加強電力網工程。

不過，不利耕作區若要達標，還得併網約300公頃的土地。陳郁屏認為，「在這麼短的時間內想要拼，是很危險的，」恐怕變成僅只為了追求目標，卻放棄長遠對地方整體發展的思考；而中央也始終沒有提供更好的光電開發原則，讓各地方能遵循。

不利耕作區只是目前光電開發的眾多型態之一，經濟部也回應，藉由跨部會機制及地方政府合作，會戮力達成2025年整體光電的20GW目標。

但地球公民基金會副執行長黃靖庭則認為，不需要被20GW緊緊綁住。若光電案場要使用農地，分成純做光電（如不利耕作區）和農電共生，她表示，台灣的農村、農業、農地、農民權益，在還沒有光電議題前就存在很多待解的難題，也跟政府整體動力上，處理「農」本來的問題的動力低於處理淨零和能源轉型，「因此變成現在這樣，光電變成標靶。」

更長遠來看，2030年光電要達到31GW、2050年目標再拉高到40至80GW，依現行光電模組技術，估計需再增加土地面積約20,000～60,000公頃，勢必需要用到更多農地。若以「不利耕作區」頂多做3成的經驗來看，劃設的專區面積可能是20,000～60,000公頃的3倍。而光電業者也持續遊說，希望政府開放更多農地種電。對此，黃靖庭認為，「農地若有清楚的分級分類，事情就好辦很多，但目前沒有，要不要先著手屋頂光電，同時把農地做好分級分類？」

陳吉仲則認為，除了對農業生產影響小的「綠能發展區」外，農地不可能再像之前一區一區開放。此時，更要回頭檢討不利耕作區的施作經驗，「打掉重練」，重新檢討地面型光電的審查流程、中央與地方政府該扮演的角色，「若這些問題解決，（地面型）光電要做到30GW是沒有問題的。」

但在執行問題未解決前，陳吉仲表示政府應該先窮盡一切將屋頂型光電蓋好，包括內政部主管的違建屋頂、經濟部主管的工廠屋頂，都還有很大空間可以設置，他也舉例，農業部已針對全台25,000家畜舍調查意願，大部分都有意願蓋光電，也已有5,000多家申設。

以不利耕作區的開發為殷鑑，陳郁屏觀察，光電開發並沒有將在地人當作重要對象，而是政府畫了一個方式、區域，把大家放進戰場裡，「光電商跟在地人變成是敵人，業者就是盡可能悄悄地做好，靜靜地開始發電，就是最好的選擇。」

陳郁屏呼籲，應將光電納入地方規劃來整體思考，「光電發展上限的可能容量在哪裡？土地的乘載力到哪裡？我們是不是也歡迎野鳥可以繼續棲息？也讓大家可以有更多元的工作可能？」唯有讓地方成為主體，而不是一直讓邊陲地方、海線鄉鎮被動承受光電，才能避免在地人理解光電時抱持負面觀感，讓光電開發不是遮遮掩掩，而能抬頭挺胸。