冬日，在沿海地帶的雲林口湖，東北季風不斷狂吹，是能幫忙關上敞開的車門的程度。沿著台17線濱海公路，兩側地景交織一片片魚塭，人跡罕至，但許多海口漁民們在這「風頭水尾」的所在，養著文蛤、烏魚、鰻魚、白蝦、吳郭魚⋯⋯

從口湖濱海公路往東向港東村、口湖村走，沿途十分鐘的車程，放眼仍是一池又一池魚塭，可是愈往內陸靠近，原先大片反射粼粼波光的漁鄉景色，開始交錯積著混濁死水的池子，而蘆葦依著這些廢棄魚塭的輪廓蠻橫生長，讓此地在冬季顯得更為蒼涼。

這片地景已經沉寂20多年，這幾年光電綠能──「漁電共生」的旋風颳起，讓土地價值急遽躍升。

如今這些魚塭的廢棄景況，印證了時代更迭的軌跡。擁有2甲廢棄魚塭地的地主呂清源向我們解釋：「我們家這邊（口湖）是已經20幾年沒有養鰻魚，就荒廢在那裡。我們地層下陷幾乎快一層樓，以前的大井是很高的，已經降到跟路面都平行了。下陷非常嚴重，鹽水灌進來，養鰻魚就不適合。後來養鰻也沒落，都外移了，去東南亞、去大陸⋯⋯」

已離開口湖去外地工作的呂清源說，當地也面臨人口外流與老化的情況，若能將土地租給光電業者，「一個月（收租）3、5萬塊，父母不用跟孩子要錢，小孩在外面也沒有煩惱。」

當大批光電業者湧入沿海鄉鎮尋覓土地，並寄望在魚塭上興建光電板時，想搭上綠能風潮的呂清源充滿期待，「我爸爸也已經78歲了，你說叫他再去養鰻，可能嗎？因為我爸爸住在魚塭地上，那個地已經很破了，我如果有這個（租金）收入，我來蓋房子給我爸爸住，我還負擔得起嘛。」

開發光電需大筆資金，但也因20年長期穩定的售電收益，又能推動ESG（環境、社會和治理）永續發展，吸引不少財團、外資競相進場。與呂清源簽約的業者正是一家由美國基礎建設投資公司投資成立的外商「和暄綠能」，他們正規劃雲林口湖最大的漁電共生案場，面積超過100甲。

一般而言，光電業者前期的籌備約3到3年半，在這期間集結土地、規劃到約100甲的案場規模後，才會送件申請。近一年來，部分想開發漁電共生的業者陸續達到一定規模量體，準備闖關。但出乎意料，和暄綠能去年8月15日向雲林縣政府遞交首批申請後，同年10月4日竟遭退件。

一向低調的和暄綠能難得出面受訪，總經理王文蔚無奈吐露，「對於之前一些荒廢的土地，（農業部）限制了很多的條件，不讓我們做復養的工作。」因為法規面的限制，讓他們遇到不小阻力。

和暄綠能開發協理何彥霆解釋，地政上的規定將魚塭地目分成農牧用地跟養殖用地，「（農業部新的）規定就是說，如果你的土地屬於農牧用地，雖然現況是魚池，但過去3年如果沒有養殖的話，你就不能再繼續養。」這帶來的影響就是無法進行「漁電共生」。

據了解，受法規修改影響的光電業者愈來愈多，至少還包括達德能源、中租能源等，案場遍及彰化、雲林、嘉義等地。

這紙規定帶來的衝擊，讓漁電共生受到掣肘，甚至連業者也都是時隔半年，直到10月才知事態不妙。業界與光電公協會都摸不透影響面積究竟多大，只能彼此口耳探聽「慘況」。

王文蔚舉例，和暄綠能遇到很多情形是，在一大片魚池中，偏偏正中心是一小塊2、3公頃的農牧用地，「現在整池都不能用，不然就中間那塊地不要用，變成要挖成一個『回』字形（避開中間的農牧用地，只施作周遭的土地），真的很奇怪。」

當廢棄魚塭有了搖身一變的可能，想做光電的地主不只呂清源，在口湖起碼2、30位。但他們的申請現在卻都被卡住，不只是因為魚塭長期棄養，同時也因為這些魚塭居多都由農地私挖而成，地目不符養殖使用的編定，因此不能蓋光電。

不過，這些私挖的違規魚塭，在台灣其實非常普遍，已是歷史長年的難結。地目編定使用與實際狀況不符，是不爭的事實。

光以口湖情況來看，根據《口湖鄉志》記載：「早自民國57年（1968年），就有人將農地改為池塘養鰻，至民國70年（1981年）養鰻技術逐漸純熟，到民國78年（1989年），締造出『鰻魚王國』的黃金時代，鰻魚外銷金額近7億美元。」養殖業的興起，曾替口湖鄉創下經濟奇蹟，養殖面積與產量都是全國第一。

許多文獻都有將農地闢成魚塭的紀錄，《雲林縣發展史》也寫出原因：「雲林縣沿海地區由於天災危害，作物減收，農家生計常常入不敷出。」在農耕生活希望不大的情況下，1970年代紛紛有農民將希望轉往養殖漁業；又尤其1986年的韋恩颱風肆虐，使得口湖土地嚴重鹽化，有些地方積水不退，成為沼澤地，但當時也至少有1,000多戶人家將農地私挖成魚塭。

不只雲林沿海有此情況，綜觀台灣養殖漁業的軌跡，1970年代水產養殖業在台灣興起，各地農民都陸續將沿海低窪農地挖掘成魚塭，光1979到1994年的16年間，養殖魚塭面積就從35,000多公頃增加至52,000多公頃。

「我們這裡的地，當然是農地開發去做魚塭，那時候哪有什麼申請？都沒有嘛，如果有地，養（魚）賺錢了，就繼續買（地），繼續養，繼續買。」呂清源說，這就是1990年左右父親開始養鰻魚時的情形，他們一路從2分地養到5甲地。

他繼續補充：「以前你養，政府也都不會管這個，就形成一個聚落嘛，我們這邊全部都魚塭，口湖、下口湖、金湖、箔子寮、宜梧⋯⋯，」他說，漁民都有成立養鰻合作社，政府也明白魚塭養殖登記的情形，大家都心照不宣，「很多魚塭都沒有合法。」

他也提到，以前鰻苗一尾十幾元，後來價格持續漲，成本難以負擔，地下水管制又愈來愈嚴，最終只好趕緊轉行止血。而這些曾為魚塭的土地，長年面臨颱風造成的海水倒灌，土壤早已鹽化，也難以回復成農地種植，於是就落於荒廢的處境。

直到2020年，在漁電共生政策開始大力推動下，過去無人聞問的廢棄魚塭陸續被光電業者看中。

3年前，呂清源就與業者簽下籌備期合約，將魚塭租給業者，每甲地一年可收20萬元，本以為依進度時程，去年終於能動工，並與業者續簽20年的租約，每甲地一年更可賺40萬元，現在卻因業者申請被退件，不確定這筆給地主的租金能持續多久。

不僅業者投資綠能如熱鍋螞蟻，政府也面臨綠電供給的龐大壓力。依台灣能源轉型規畫，政府已設下2025年太陽光電20GW的目標，其中占4.4GW的漁電共生（地面型3.5GW、屋頂型0.9GW）是政府目前全力推動的重點項目，但缺口也最大。根據農業部提供的資料，截至2023年9月30日，地面型漁電共生僅併網0.36GW，占目標3.5GW僅1成多。若漁電要達到4.4GW目標，共需約上萬公頃的魚塭，占全國魚塭高達四分之一。

依環社檢核機制，每口魚塭皆有魚塭編號，經環境敏感區等圖資套疊、社會意見評估與溝通等程序後，至今，政府亦已盤點20,905公頃漁電共生專區，引導業者至合適區域開發。

業者都向我們表示，他們是依政府公布的漁電共生專區清冊來整合魚塭，並以爭議較小的先行區與優先區為首要推行目標，而專區內本就包含地目為「農牧用地」的魚塭，照理說，如果後續申請符合規定，就可以作為漁電共生使用。依現況，雖有些既存的養殖池，並未申請容許使用，但若根據2023年2月20日修正以前的「容許辦法」，只要是一般農業區的農牧用地、養殖用地，皆可能合法申請「室外水產養殖生產設施」（即魚塭）。

事實上，漁電共生說明簡報及後續公告的環社檢核議題辨認手冊，皆說明圖資套疊經嚴格篩選，已選出用地別符合「容許辦法」的魚塭。

我們也找出2021年10月經濟部能源署（時為能源局）所提的《雲林縣口湖鄉及四湖鄉環境與社會檢核議題辨認報告》，其中就有針對涉及魚塭登記地目等條件是否符合「容許辦法」設置魚塭做分析。當中明確寫出，口湖鄉可合法申請綠能設施容許使用的土地約為2,293.66公頃，包括農牧用地826.01公頃、養殖用地1,470.33公頃，也證實業者和漁民所說，將農牧用地做為魚塭使用，已是既存事實。

然而，「容許辦法」去年修正後，卻轉過頭來限縮漁電共生可用的農牧用地魚塭範圍，太陽光電產業永續發展協會祕書長黃琴雅聽聞後也批評不合理，表示政策不能前後不一致，「這是政府劃定的先行區，所以業者才會去，如果他（指政府）沒有劃在這裡，誰會去？」

張為策也呼應：「你（政府）早一點跟我說，我不要去收地就好了。」他還透露，有業者已在嘉義投資上看2億元，也是整合上百甲魚塭地，現在也怕被打回票，估計當中四分之一的魚塭是無法使用的農牧用地，損失上看5,000萬元。

而且讓張為策不解的是，去年2月20日「容許辦法」修正後，業界還認為即便是農牧用地，但只要是「既存養殖池」、不開挖新魚塭便可行，怎知漁業署又函釋地方政府，必須連續3年養殖。「如果說頒布行政命令的話，這樣大家都看得到，但不是，他（漁業署）只是發到各縣市政府。」他認為，政策上路應該要有緩衝期，更必須讓業者或地主都能在充分了解政策目的後，趕緊在這期間合法送件。還有業者不禁質疑，是否因當時要選舉怕引起漁民抗議反彈，而不敢公告。

除了像雲林口湖有不少長期荒廢的魚塭外，還有其他許多魚塭的狀況是短暫停養或提不出在養事實，無法在「容許辦法」修改後合法化。

嘉義布袋也是漁電共生的大熱區，愈往內陸，魚塭分布同樣愈為破碎。許多魚塭與農地緊鄰交錯，許多眼看是「魚塭」的土地，若不實際打開網頁查詢地籍編定，完全無法分辨地目為何。這裡的一位甘姓漁民有5口魚塭，位在興建中的貴舍大排旁，其中3口是合法的養殖用地，但有2口魚塭和其緊鄰的玉米田，就分別被編在2塊農牧用地內。

甘姓漁民27年前就開始養魚，也曾養過鰻魚，現在則改養虱目魚跟泰國蝦。剛好他的魚塭都位在漁電共生優先區，而有開發商主動找上門，他也希望蓋光電多一筆收入：「因為現在沒有高經濟魚類可以養殖了，現在養殖都靠那個量（指提高產量賺錢），那我的魚塭面積又不夠大。」

這些魚塭的產權因歷代傳承十分複雜，原本他規劃好，被編在農牧用地的魚塭先和旁邊持分的農地分割後，再申請讓魚塭合法。2年前，承辦人員也口頭掛保證沒有問題，但去年年底申請讓農地容許作為魚塭使用時，卻被退件，只因魚塭配合貴舍大排的施工而短暫停養，未符「不得有養殖池閒置或養殖期間中斷」條件，甘姓漁民很錯愕：「他（承辦人）就看空拍，看圖說故事。他講說這裡都是草，但在施工，我要怎麼養？」

若非光電業者告知，甘姓漁民完全不知道「容許辦法」的規定怎麼改，幾十年下來，魚都養得好好的，「那是因為剛好卡到我，遇到這個問題才顯現出來，我才知道這些事，要不然的話，我也是無所謂。只是有一天如果把我禁掉（指禁止養殖），那時候真的是要拼命。」

魚塭停養的理由很多，包括魚塭曬池、漁民生病，或池邊價太低而暫時休養等等；養殖戶也可能因水權、土地權等問題複雜，而沒有辦理相關行政程序，提不出漁業署要求的在養證明。某光電商專案開發經理說這些都是地主會有的狀況，但漁業署規定卻卡得很死，「要連續3年不得停養，只要有停養就是被廢（無法合法）。」

若這些魚塭無法合法使用，除了讓魚塭面臨無法繼續養的衝擊外，地籍編定的現狀千奇百怪，既存養殖池長期存在養殖用地和農牧用地彼此交錯的問題，造成魚塭間無法整併規劃，得東切一塊、西切一塊才能符合規定，「愈來愈破碎啊，到最後離農地或者是魚塭的完整性，這個距離真的愈來愈遠，」該專案開發經理說。

面對政策的變動，漁業署養殖漁業組組長陳文深也回應修法目的，他提及漁業署2021年5月就曾發布養殖漁業的政策規畫，目前全國魚塭約4.1萬公頃，「如果可以穩定國內的供需，我們認為大概是36,000公頃（魚塭）其實差不多就夠了。」意即，國內養殖漁業的上位政策是朝向縮減魚塭為目標。

漁業署還規劃以台17線為界，以西發展海水高經濟養殖物種，以便有效利用水土資源。「我們希望導向往海邊發展，甚至往外海去發展，這才是台灣養殖漁業的未來發展方向，那台17線以東當然就逐漸的（縮減），因為台17線以東基本上大概就是跟那些農牧用地都會交叉，該農牧使用的，就應該回到農牧去使用。」陳文深解釋。

但這樣的說法，業者難以接受。張為策還是認為，2021年5月的漁業政策規畫，光電業者卻不知情，「只是政府默默在執行。」業者和漁民也都跳腳：「地都已經鹽鹼化，不能種植了。」目前光電公協會、業者也持續透過管道與部會協調，希望問題趕緊解套。據了解，今年4月1日漁業署會再針對魚塭的農牧用地問題，提出相關因應。

當經濟部寄望漁電共生能衝刺綠電裝置量，同時將廢棄魚塭活化，這就與漁業署縮減魚塭的政策目標有所扞格。陳文深強調，漁電共生的前提是「漁業一定要優先」，如果農牧用地的魚塭已經多年沒有養殖，但因為光電進駐而得擴充養殖面積，沒有道理，更可能造成產銷失衡，「政府反而要花更大的力氣，去處理產銷調節的問題。」

不過，政策執行上弔詭的是，「容許辦法」去年2月修正公布，不僅首當其衝的光電業者沒意識到政策的後座力，連長期關心漁電共生的NGO也不盡了解。

回看修法濫觴，是因有光電業者想在高雄美濃的「特定農業區」農牧用地，申請設置無需環社檢核的室內養殖漁電共生，引起地方反彈，農業部承諾修法限制。農業部2022年11月11日、12月29日二度提出修正草案後，相關討論也都聚焦室內漁電的問題。

我們詢問曾對「容許辦法」提出建議的環境權保障基金會研究員許博任後，他也才注意到室外漁電被限縮的問題。他指出，農業部門對於光電確實應有主導性，若漁業政策是以縮減魚塭為目標，與漁電共生之前的推動方案有衝突，修法趕快補洞確實合理，「依法如果廠商案件還在申請程序中，因為規定有調整而需適用新規定，這也沒有所謂信賴保障的問題。」

但這也再次凸顯環權會長期批評的：「前面幾年在推動地面型光電，很多問題包括法制不穩定，衝突一直發生，也讓廠商無所適從，這次顯然也是，你（政府）遊戲規則不穩定，讓業界投資變困難，就是政府要面對的責任，得盡量避免這種狀況發生。」許博任建議，農業部應該要擔起農業、農村想要發展何種形態的再生能源，「在哪裡發展的規劃責任，農業部要有整體主張。」

台灣環境規劃協會祕書長陳郁屏則是去年10月從業界聽到風聲，她認為漁電共生政策推動過程，捲動西南海岸地帶農地魚塭土地長期存在的難解問題，包括魚塭地目不符、違法取用地下水、口頭承租的契約關係等，歷史共業沒有簡單的答案，但合法還是很重要的基礎。然而2020年中央政府卻為漁電共生劃設先行區，她形容，政府想提供業者一條快車道，讓他們在較沒有生態疑慮的地方優先行整合開發，卻要業者自行拆解那些困難的土地問題，結果現在新的法規又設下路障，還沒有緩衝空間，「那不就撞車嗎？」 她呼籲：

「如果農業部認為漁電共生是一個好的複合利用模式，想優先鼓勵，卻又不希望擴張養殖面積，農業部（本部）、漁業署、經濟部各方應該坐下來好好討論這件事情。如果持續在業界悶燒，變成負面的結果，對於任何一個單位都不是好事。」

若依現狀，不少農牧用地上的荒廢魚塭地該如何利用？有意見認為，既然不利耕作也不適合養殖，何不全做光電？不過，去年中，農業部就曾拋出在漁電共生專區內、但「非養殖專區」的5,000公頃土地，這些多屬養殖條件不佳或長期停養魚塭，可彈性施作光電，但因爭議過大已暫緩，目前未有共識。

我們跟著70歲的口湖村前村長王金印深入口湖的魚塭地，行經鋪上光電板的不利耕作農地後，他指著緊鄰西口湖小排三以西的好幾口魚塭說，「就在那裡泡水，放著也浪費。」這些魚塭的堤岸既年久失修，也長滿蘆葦跟鬼針草，附近生態不比有水鳥棲息的濕地。

許多地主、業者，甚至經濟部也都認為，光電是讓這些魚塭回復生機的曙光。

王金印回想，從7、8年前開始，就有光電業者來找他，希望地方頭人能協助集結土地，「有錢大家一起賺，但重點不是賺錢，也是為了老百姓，很多老百姓跟我反映，地就放在那邊沒用，很多地主想要賣掉，我都說不要賣啦，租1年40幾萬，10年就400萬。（20年後）地還是你的，還可以繼續租。」

這兩、三年來，光只計算漁電共生優先區內的廢棄魚塭，王金印就集結了30甲，他也透露，自己從每甲地賺取20萬的佣金，「這個很難做，因為持分很多。有的1甲地，就有10個持分人，如果其中一個不要，就不能做了。」

因光電進駐帶來龐大資金，讓漁村不少人有了光電夢。只是，現在許多池子因綠電政策反覆變動，又變得無法蓋光電，讓魚塭主、業者措手不及外，更凸顯政府與業界的溝通顯然大漏拍。面對環境永續未來，漁與電該如何共存？正視地籍編定零散、養殖漁業管理的歷史共業，土地又該如何規劃使用？種種問題，恐怕都不是一紙法規修改後就能無痛解決，國內養殖漁業與能源轉型的挑戰仍然嚴峻。