儘管中央政府努力提升長照涵蓋率，但家總指出，真正應參酌的指標是「照顧替代率」。

假如長照是點餐服務，陳景寧以主餐和副餐來比喻，長照2.0提供的輔具和交通補助是「副餐」，居家服務、日間照顧、機構住宿或外籍看護工等服務才是「主餐」，這些服務內容才能真正達到替代的效果，減輕家庭照顧者的負擔。

換句話說，當長照涵蓋率沒有把使用移工的家庭納入計算，又把沒使用主要照顧服務、只是請領輔具和交通補助的人數納入，就無法真實反映長照現況。陳景寧也提醒，當政府大力推行「長照需要等級」（CMS）評估，是否有追蹤被評估者後續取得服務的狀況，值得更多關注和檢核。

在長照2.0中，扣除交通或輔具等補助，真正的照顧服務可分為居家服務、日間照顧、家庭托顧和小規模多機能，其中又以居家服務（居服）和日間照顧（日照）最為主要，可說是長照2.0發展的重點項目。

家總表示，從長照1.0走到2.0，居服供應的計算基準從時數轉變為服務項目，例如身體清潔、進食協助、翻身拍背等，照服員完成服務後就可離開；但對申請者來說，實質替代的時間則可能縮短，相對減少他們休息或處理其他事務的時間。另一問題是，照服員入家的時間只能安排在白天，夜間還是得由同住家人來負擔照顧。

對此，家總肯定台北市長候選人陳時中，針對中重度身障及失智者家庭，推出夜間居家服務的政見。陳景寧說，「我們現在所有的服務都是白天，但都會地區其實有很多夜間工作者，他們的家人沒有人力照顧。」她認為夜間居服的誕生，有助於填補這些家庭照顧的缺口。延伸相同邏輯，家總也肯定陳時中延長日間照顧的服務時間，減少對同住家人工作的影響。

相較於居服，家總指出，日照將是未來長照發展的主力方向之一。

關鍵在於居服需求的人力比太高，一個居服員通常只能服務3到4人，但在日照中心裡則可以1人對8人，在人力不足和成本提高的前提下，日照會比居服更有可行性，也更經濟實惠。

「前幾年日本的日照已經超越了居家服務量，廣設日照一定是個趨勢。就像30年前沒有小孩上幼兒園，現在沒有小孩不上幼兒園，老人家未來一定會有一段時間是到日照中心，比較經濟而且可以提高社會參與，延緩失能、失智。」

從政見看來，大多數候選人都有意識到日照的趨勢和重要性，幾乎都有提出要增加量能，因此關鍵在於是否有承諾增設數量和具體作法。例如高雄市長候選人陳其邁和柯志恩，皆提出要盤點市內的公有閒置空間，增設青銀共創的日照據點。

陳景寧表示，日照中心建設最難的是取得用地，都會區可用土地少、成本高，尤其台北市更是寸土寸金，要挪出空地來蓋日照中心並不容易，相對具有可行性的是公有地，或者將既有的學校轉型使用。

台北市長候選人黃珊珊便提出，在少子化趨勢下，配合校舍改建可擴大建置日照中心，實現「一國中學區一日照中心」的目標，與家總的建議方向一致。但陳景寧也提醒，校舍轉為日照使用，須有充分溝通及協調，否則仍會引起利害關係人反彈，像日照中心進駐台北市芝山國小的爭議便是值得反思的案例。

不過正如日照中心增設會遇到的難題，住宿式機構也有取得用地的挑戰。更進一步，日照中心或許還可以透過校舍的整修和改建，創造出可利用的空間；住宿式機構則無法直接適用學校原本的建築體，得要從無到有規劃興建。

除了土地問題，陳景寧表示，近年有許多專業照顧人力都從機構流往居家服務，人力空缺和雇用成本也是一大考驗。增加住宿式機構的難度在都會區會大幅提升，無論地價或是薪資都比鄉村地區高，因此目前機構已自然而然產生「外溢現象」，台北市沒有地可以蓋，就外溢到新北、桃園、宜蘭。

針對這樣的外溢現象，陳景寧認為也許正是縣市之間跨域結盟的好時機，也可以參照鄰近的日本經驗。

「在日本，他們是把都市讓出給年輕人，等於長輩會退到比較鄉村、比較外圍。那台北市會退回到哪裡？就退到新北，如果還是要在一個都會圈裡，那就是捷運可達的範圍。在日本，這叫『第二故鄉計畫』。」

陳景寧說，這其實就是幫長輩搬家，但需要跨縣市和跨領域的協作，長照和社會住宅相互搭配，老年人口到郊區，年輕人也有較可負擔的居住空間和更多工作機會。

若要為住宿式機構的政見評分，家總認為大致可分為3個等級，最初階是喊出要增加床數，第二階是承諾願意增加的數量，最後則是提出具體的策略和作法。

綜觀六都市長候選人，只有台北市、新北市、台中市有提出相關政見。黃珊珊提出增設住宿式機構，但沒有給明確數量；新北市長候選人侯友宜喊出10,000床，但未提出具體執行策略。對此，陳景寧表示，侯友宜願意定出這麼高的數字，站在民間角度當然樂見，但因比其他候選人評估的數量多出不少，得要思考如何落實。

至於台中市，市長候選人盧秀燕承諾開出500床，與醫療體系合作，融入住宿長照床位；蔡其昌則提出要檢討土地使用分區規定，讓農業區也有機會成為住宿機構的建置用地。

其中，家總認為特別有亮點的是台北市長候選人蔣萬安的發想。蔣萬安提出要將台北市立聯合醫院（簡稱北市聯醫）的500個床位，改為住宿式機構床位，而且北市聯醫各院區皆位在交通方便、人口密集處，近用上也有便利性。此外，提供這些量能也不影響原先的公衛補助款，市府將會編列「高齡長照補助款」支應，每年3億元。

陳景寧表示，「這個政策如果放在台東、屏東就不適合，因為當地的醫療資源不足，可是在一個急性醫療高度飽和的都會區，我認為把政府公家的醫院做一點轉型是OK的。」她也認為，在台北市土地極難取得的情況下，蔣萬安團隊的提案頗具創意。

除了長照2.0社區式服務和住宿式機構，移工也撐起台灣長照服務重要的支柱。根據勞動部統計，截至今年9月底，台灣有將近20萬名外籍家庭看護工。如果對照長照需求人口做計算，六都使用移工提供長照的比例從18.2%到36.3%不等，對照其他服務，實是不可忽略的一塊。

令家總驚訝的是，六都市長候選人當中，唯一有提供移工支持性服務政見的，居然只有桃園市長候選人賴香伶。賴香伶提出的政見包含本國與外籍長照人員互相搭配、將外籍看護工納入長照體系，與長權盟的呼籲無異。陳景寧肯定她對移工的關注，但修法是中央層級的議題，並非地方縣市首長的權責可以處理。

即便如此，家總指出在不修法的條件下，地方也有立即能做的事，就是提供聘僱移工的家庭更多支持性服務。

陳景寧特別提到，台北市使用移工來支撐長照服務的比例是六都之冠，佔36.3%，是長照2.0服務比例的2倍。台北市最需要關注的長照議題應該就是外籍看護工，但令她失望的是，沒有任何一位台北市長候選人提出移工相關的政見。

更令她不解的是，台北市明明已推行移工支持性服務3到4年，並已委託家總等單位推出「台北市聘僱移工家庭安心支持計畫」，請社工、通譯等專業人員到聘僱移工的家庭了解他們的需求，並提供照顧諮詢、心理支持、資源轉介等服務；如果台北市長候選人們連過去市政計畫都不清楚，表示大家對即將執政的準備還不足，對於地方的特點和實際狀況也不夠了解。

針對未使用前述服務、自力照顧的家庭照顧者，家總觀察到有幾個具備創意和前瞻性的政見提議，其中包含蔣萬安提出的「互助喘息」，及賴香伶研擬增加喘息服務的時數和天數。

蔣萬安鼓勵企業設置長者日照友善照顧據點，透過公私協力擴大互助喘息。陳景寧認為，可協調家庭照顧者彼此換工，推動類似「時間銀行」的概念，用互助方式減輕照顧負擔。

目前中央給予喘息服務的申請天數是一年最高21天，而賴香伶提出要給家庭照顧者每週至少24小時喘息服務，一年至少52天，來保障家庭照顧者的休息權和健康權。家總對此進行經費試算，以桃園市約6.3萬人的長照需求人口來推估，機構喘息一天的費用是2,310元，如果要填補多出來的31天，總共須花費約45億預算。從支出來看，雖然政見的立意良善，但對地方政府來說，確實可行性有待確認。

上述兩項政見，也讓家總發現另一種可能性。陳景寧說，假如互助喘息和延長喘息服務時數能夠互相搭配，有機會運作得更順暢，也能減低財務負擔。

另外，黃珊珊提出要強化單一窗口，讓家庭照顧者更易於取得長照資訊。家總則指出，黃珊珊政見中提到的「家庭照顧者支持中心」，在台北市並非12處，而是北、東、西、南共4處，可能是與面向脆弱家庭的「家庭服務中心」混淆了。

在蒐集政見的過程中，《報導者》請15位主要六都市長候選人競選團隊提供「長照」政見，卻有不少候選人將面向高齡者的所有政見一併交付。家總表示，雖然增加對長輩的友善服務、透過社區關懷據點的活動延緩失能和失智，都是值得鼓勵的方向，但畢竟不是長照最核心的範疇。

另一值得討論的是「發錢」政見，新北市長候選人林佳龍提出將重陽敬老金增加至2,000元；桃園市長候選人鄭寶清更要把敬老津貼提高至10,000元。陳景寧說，這當然可以提升高齡自主權，老年人確實需要一定的可支配財源，但延伸到長照政策來看，只給錢絕對是不夠的。

「發錢不能解決問題，最重要還是打造服務。現在有實物給付跟現金給付，現金給付已經解決不了長照問題。在長照現場，需要的是洞察力、創造力和行動力。」

除了給錢，不少候選人政見都有提到的是友善環境，透過偏遠交通的補貼、就醫便利接送、落實無障礙空間，讓長輩在居住生活空間能更安全，增加移動的自主性。另外一個常被強調的是智能科技導入長照，在少子化、人力日益難取得的趨勢下，提前準備布建資源具備前瞻性，值得鼓勵。

但家總表示，儘管這些都是縣市首長可以努力的方向，但針對主要照顧服務的供給，在質跟量上面都必須提升，主餐和副餐是平行的，唯有把主餐端出來，需要長照的民眾才會真正有感。

回到根本，家總認為長照要做得好，重點是必須了解各縣市相異的脈絡。

陳景寧提醒，無論是哪位候選人當選，就任之後都應該要落實縣市的長照盤點，了解在地的樣態和需求，才能切中要害。以最能反映服務使用狀況的「照顧替代率」為例，她說，「那個供需數字，就是長照的成績單啊。你推了4年，如果還是有很大一段人口沒有用任何服務，那這些人到底發生什麼事情？」如果沒有調查，就沒有足夠資料判斷如何改善，且各縣市的原因可能落差很大。

其次，長照需要跨域和跨界的結盟。所謂跨域，是縣市之間要根據各自的特質屬性，與鄰近的城市發展合作模式，例如寸土寸金的台北市，難以找到適合的日照和住宿機構用地，旁邊的新北市則有許多年輕人希望進入都會「蛋黃區」，就很適合攜手規劃。陳景寧說，「長照的挑戰不僅在於跨域，還涉及其他跨界的政策，譬如人口政策、都市規劃。」

這樣的合作不僅限於同黨的候選人，不同黨的候選人在當選後，也應該為了民眾的福祉，排除政黨成見和本位主義。

本次政見評析，發現不少候選人相關內容付之闕如或寥寥無幾，儘管有，也沒切中需求核心，只是擦邊球。家總強調，政見外「看不見的重點」是根本的價值觀念。

假如傳統家庭觀在候選人心中根深柢固，認為照顧責任本該由家人負擔，被孝道觀念綁架，就比較難往機構服務的方向思考。從過去的案例看來，這樣的期待和道德約束，反而讓被照顧者無法被妥善對待，照顧者也只能被迫離開工作崗位，更可能導致家庭的經濟風險。

少子化、超高齡化，不是口號而是正在發生的事實，為了防止下一個照顧悲劇再度發生，中央和地方緊密溝通並推動長照改革，已經沒有延宕和迴避的空間了。

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