儘管如此，筆者認為面對艱難的淨零目標，積少成多，任何減碳的方案都不應輕言放棄，8%左右的森林碳匯，仍有積極討論的必要。而在討論森林碳匯之時，我們也應重視台灣森林具有無可取代重要性，包括國土保安、水源涵養、生物多樣性、休閒育樂、木材與林產，文化傳承與發展、美學等，碳匯僅是其多元價值與功能之一。

這些多元的功能要對應到不同的森林定位和經營管理策略與計畫，符合國際減碳規範和作法僅是基本款，更重要的是：考量台灣的環境特色和森林治理脈胳，增進森林生態系服務的多元功能，避免產生負面影響。

林務局在今年（2022）4月提出增加森林面積、加強森林經營管理、提高國產材利用三大策略及政策，要提升森林碳匯功能，兼顧森林生態系服務價值與產業經濟，並預計在2040年達成增加新植造林面積6.6萬公頃。

台灣的木材超過99%仰賴進口，為了重建台灣國產材產業鏈，提昇木材自給率，林務局已宣誓2017年為「國產材元年」，正在推動森林認證與相關的輔導措施，重建國產材產業鏈的區域。這裡需要有更多的專業和公眾參與討論，確認做為永續經濟林的區位和經營管理配套。

我國森林碳匯計算的依據，是來自2017年林務局所完成的第四次森林調查報告的基礎：根據該次調查統計，台灣總森林面積為219.7萬公頃，森林覆蓋全台土地面積為60.7%，其中屬《森林法》定義之林地，其森林覆蓋面積約為178萬公頃；林地以外之其他土地，森林覆蓋面積約為41.5萬公頃。

理論上，這些經濟林地就是推動國產材的場域，但尚需進一步盤點和確認其是否具有生產潛力。例如：林務局初步規劃可供林木生產經營的國有林約6萬公頃，但實際盤點潛在可生產的面積約2.5萬公頃。

若林務局要避免類似爭議，很需要盤點經濟林中具有保育價值的森林，運用「具生產性私有林限制伐採補償方案」，讓具有保育價值的次生林保留下來。相對的，因為「原住民保留地禁伐補償條例」的實施，讓竹林的定期輪伐和生產大規模停頓，反而不利於減碳與竹產業的發展，應該藉此檢討這種無差別的補貼方式。

此外，在台灣經濟林的經營和伐採作業成本，比進口木材成本高，加上產業和人才斷鏈，從造林到撫育成材的時間相當長，已屬特別需要政策扶助的「戰略性產業」。目前在私有林、租地造林的林業經營，難以全然依市場機制，非常仰賴政府政策性的補貼，林務局正以「公私有林業永續多元輔導方案」，對於營林的各環節提供補助，然而，仍力有未逮。

筆者觀察：不管是保留具有保育價值的次生林或者對於國產材營林的補貼，都需要資金的挹注，這需要超過林務局既有預算的支持，如何結合森林碳匯的企業資金挹注，設計出合理的機制都尚待討論。

第四次森林調查報告指出，林地中「非營林使用」的面積為21萬1,545公頃，計有崩塌地約7萬1,177公頃，農作約5萬2,842公頃，草生地4萬3,761公頃。林地中未經營森林，將其轉為農作是屬違法的「超限利用」行為，理論上是可以透過加強執法轉為森林的區域；草生地亦可能透過自然演替或造林等方式促進其復育為森林。

理論上，將近10萬公頃的超限利用地、草生地，是最有機會增加森林面積碳匯的地方，應該比起在「邊際農地造林」更為優先推動，但實務上尚待釐清和討論。

同樣的報告亦指出：林地以外之其他土地上有41萬5,430公頃的森林，約有17萬公頃位於私有農牧用地上，這些都被納入台灣森林碳匯之中。但是，農牧用地大部分為私有，依法可以從事農業活動，並無法律管制其必須保留森林。因此，很可能因為恢復農業、光電使用等，而使得森林面積減少，進一步導致森林碳匯量減少。

簡單來說：全台灣的宜農牧地約37.5萬公頃（全台農業及農地資源盤查結果，農委會，2021 ）的經營管理，正是影響台灣森林面積增加或減少最為關鍵的區域。

這裡是林務局推動國土綠網，串接「森、川、里、海」，在法定保護區之外，生物多樣性最高的淺山區域。同時，也是在既有林地之外，最有可能推動國產材永續經濟林，以及林下經濟、混農林等最為合宜的空間。但同時，卻也是既有法規工具、制度配套最為脆弱，欠缺永續治理的區域。

在農牧用地，以下是目前可能使用的政策工具，或民間正自主推動的作法，但整體來看，並不足以因應數十萬公頃規模的治理。

一，如果該地的森林具有保育價值，理論上，政府可以透過林務局主管「瀕危物種及重要棲地生態服務給付推動方案」等方案，提供私有地主之補償，促使得維持森林狀態。然而，目前僅應用於石虎等少數物種，並未擴及到森林生態系，且該給付方案也未必具有足夠的誘因。

二，部分農牧用地是曾參與政府獎勵造林，如果經評估確認可以繼續輔導其朝向永續經濟林發展，可望成為國產材發展的區位。

三，從媒體報導，我們看到農委會水保局正提出《山坡地農牧用地獎勵植樹造林》草案，擬在高度100公尺、坡度5%以上的山坡地，推動「山坡地保育區農牧用地一定比例種樹」。目前政府尚未公告此一草案內容。初步的理解，這應該是可以結合既有次生林保育、國產材、混農林業的推廣政策，但是，如何和林務局的政策通盤考量，避免各行其是，需要農委會進行內部協調整合。

四，台灣民間已許多人士自主性的從事天然林復育，或正在推動農地的公益信託，如果有更多的民間資金投入，可以創造森林碳匯與生物多樣性的雙贏，政府應該增修信託法規、制度性的獎勵措施，鼓勵這樣的作法。

從增加森林面積──森林碳匯的角度，台灣平地的城鄉地區能夠提供做為森林的土地面積遠不如坡地，然而卻是提升人民生活品質、幸福最有感的公共投資。

根據聯合國《生物多樣性公約》的目標，國際植物園保育聯盟 (Botanical. Garden Conservation International, BGCI ) 提出後2020年全球植物保育策略（Global Strategy for Plant Conservation, GSPC） 目標草案，比起過往更為重視城鄉地區的綠化工作，原因在於栽種生物多樣性的原生植物的綠地，可以促進都市永續生活的許多面向，包括了環境教育、入侵物種的控制、生態復育、涵養水源外，更重要的是，城鄉地區的公園綠地，讓人們可以就近使用，更有利於促進人民身心健康。

期待藉由這波造林減碳計畫，將部分國產署或地方政府臨近城鎮、村落附近的公有地，以及台糖部分土地，規劃為森林公園，打造符合該區域植被特性的多樣物種及覆層的森林公園。而對於既有的公園綠地，可以採取補植、更換樹木、營造複層林等策略，不放棄任何可以種植樹木植物的地方。

只是，推動城鄉植樹不應只是工程發包，要避免如種樹百里政策的倉促推動，應該進行經營管理系統的檢討與改造。近年來林務局和林試所正積極推廣原生植物的種植與稀有植物保育，應該在此基礎上，由中央和地方政府，從育苗開始就要導入植物生態、栽培、養護、生態教育等專業人才，建立和培訓經營管理的專業系統，搭配符合比例原則的經費和人力，有系統的長期經營，讓台灣的公園綠地經營體系邁向專業化，達成增加碳匯和永續生活的多元目標。

有關農牧用地的森林經營管理，涉及農委會林務局、水保局、內政部、國產署等，目前主管機關的權責不清，欠缺足夠的法規工具；經濟林連結國產材的政策配套，應該確保其作法可以增加森林碳匯而非減少；城鄉綠化更是中央和地方許多機關的常態工作，很需要擬定上位政策，提供生物多樣性植栽綠化的指引，有計畫的編列預算，導入專業與人才。

種樹護林是台灣許多企業、慈善組織、個人所熱衷的環保項目，在這波森林碳匯的政策規劃中，如何結合和導引台灣豐沛的愛樹愛林社會力和資源共同參與，妥善運用企業對森林碳匯、環境永續ESG的需求，導引企業長期投入，對森林的多元價值做出實績貢獻，而非淪為漂綠的短線操作，將會需要更多的政策梳理，公眾參與討論。

謹以此文拋磚引玉，建請農委會陳吉仲主委、國發會龔明鑫主委、蘇貞昌院長參酌上述提議，開放政府，讓關注森林生態、林業發展的各界國人，共同討論邁向淨零的森林治理策略方案，讓森林碳匯為台灣森林多元功能加值。