最近國會改革法案／國會擴權法案引起社會各界的諸多討論，其中重要爭議部分就是總統到立法院進行國情報告的形式。本文在此先下結論，一問一答或者以類似的方式質詢總統都不是合憲的制度。

總統國情報告不接受質詢，不是因為他是國家元首代表國家，也不是因為他是人民直選與立法院沒有相對應關係，而是依據現行憲法規定，以及基於現行憲政體制下的穩定而必須的作為。

首先，現行立法院的質詢制度與世界各民主國家議會的運作有一定的差異，就結果面來說，重視口頭質詢而容易流於表演與爭吵，卻缺乏議題辯論。

依據現行《立法院職權行使法》第18條規定，質詢採即問即答的方式。這裡的即問即答使得行政官員沒有辦法好好陳述問題，就會被打斷，也因此英國議會的首相與在野黨領袖在兩側的板凳輪流起來辯論的經典畫面不會出現在我國議會當中。而不管立法院到地方議會，民意代表以問倒官員為其努力的目標，議會民主最終流於形式。

這次的國會爭議當中還包括會議程序的問題，雖然大家都強調「委員會中心主義」，但委員會要做什麼卻全然沒有人關心。依據憲法規定，行政院提出施政方針與施政報告，立法院會開會的時候，立委向院長及部長提出質詢，這個部分應該要集中在施政方針的討論，不過立委質詢包山包海，什麼都有，缺乏政策高度；而委員會應該是行政與立法甚至專家共同工作的場域，但委員會的專案報告、業務報告，我們見到的還是跟院會一樣的質詢畫面。事實上來說，立法委員質詢離題，比官員回答超越質詢範圍更嚴重。

這樣的立委質詢品質，拿來用在總統國情報告，你覺得會變成什麼畫面？到時候要處理的政治問題是什麼?

我國的政府體制雖然被稱之為半總統制，但是相比法國來說，其實關於總統實質職權的條文並不多。 事實上目前支撐總統權力的，是第一次修憲就已經出現的現行《憲法增修條文》第2條第4項規定：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」這其實是要幫國家安全局與國家安全會議的存在找到《憲法》上的依據，而總統的國家安全有關大政方針是什麼？一般來說大概就是國防、外交以及兩岸事務，這點在長久的實踐上被證實。 這個俗稱國安機制的制度，每每在兩岸情勢發生變動，甚或是國際安全發生變動時就會啟動。前者的狀況例如習近平提出一國兩制台灣方案之時，後面國際安全情勢的問題則例如韓國天安艦被朝鮮擊沉、俄烏戰爭開打，這些狀況都可以看到總統府召開國家安全會議。總統透過國家安全會議召集副總統、行政院長與國防部長等政府官員，做出穩定政局的決定，經過20多年來李登輝、陳水扁、馬英九與蔡英文4位總統的實證，這個機制尚稱穩定。

但這個條文還不足以證立總統的決定權限，因為在這個條文出現的時候，總統提名的行政院長仍需要立法院同意，當時立法院的同意權非常重要，而在第四次修憲的時候，立法院同意權被拿掉了，換來的是立法院可以對行政院長提出不信任案。不過，不信任案投票在我國從未成功過，所以確立了總統對於行政院長任命的主導權。

在這樣的雙首長或者是半總統制度確立之後，面對到一個問題：總統似乎變得有權無責，因為總統可以提名行政院長，但行政院長對立法院負責，總統不需要。總統無須接受質詢，總統不對立法院負責，這就是目前憲法的規定，而不是從「總統是人民選出」的角度來說總統不必對國會負責。否則台北市市長也是人民選的，那為何他要去台北市議會備詢呢？而就此次爭議焦點之一的總統國情報告，事實上首次由人民直選而非由國民大會選出的前總統李登輝，上任後還是依據憲法增修條文規定到國民大會報告，所以總統與國會的關係，主要是看憲法條文如何界定。

既然憲法明定總統無須接受質詢，總統不對立法院負責，因此，立法院以一問一答或者以類似的方式質詢總統，都不是合憲的制度。而以立法委員的質詢品質來說，立委質詢總統也不是現行憲政體制下的穩定而必須的作為。

事實上，《憲法》規定總統不對立法院負責，不是不負責任，因為總統還是要面對4年一次民意的洗禮，這點不僅是台灣，美國、法國總統也是一樣。而總統雖然不對立法院負責，但總統還是要遵守法律，依法行政，否則依據《憲法增修條文》第4條規定，立法院可以提案彈劾總統，倘若經過全體立法委員三分之二以上同意，則要送大法官審議。所以總統跟立法院還是有關聯，不是全然沒有。

總統的國情報告，也是串連起立法院跟總統關係的條文，憲法增修條文規定立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。這裡的主體是立法院，在集會的時候可以聽取總統國情報告，但《立法院職權行使法》修改後，總統國情報告從「得」變成「應」，這裡會有憲法上的疑問。

從《憲法增修條文》的文義解釋來說，以「得」為字眼，為賦予機關權限的授權，也就是立法機關有權聽取總統國情報告。這裡發動主體不是總統而是立法院，美國則是總統得進行國情咨文，發動主體是總統，所以狀況不同。

但這個條文本來是國民大會的職權，2000年在國民大會被虛級化的時候，條文內容從國民大會移置到立法院，不過在第三屆第五次國民大會會議實錄當中提到，移至立法院的職權包含有補選副總統、總統與副總統罷免案的提案權、各種人事同意權等，但當初在法條上被移至立法院權限的總統國情報告，卻與憲法修改一樣，全被記錄為停止行使的職權。因此，從修憲史來觀察，當初《憲法增修條文》立法者的立法目的，可能不想再繼續進行國情報告，因此立法院日前三讀條文將國情報告義務化，可能衝擊的是修憲的原意。

而總統是否進行國情報告是一回事，總統國情報告應該怎樣進行又是一回事。目前美、法等國總統的國情報告結束後即離開國會，不接受詢答。就美國來說，美國國會議員都無法質詢行政官員了，何況總統；而在法國，是法律上明確規範，總理對國會負責，而非總統。

李登輝總統當初到國民大會做國情報告，報告完後在現場聽取建言，而最終總結回應。但當初條文規定為「聽取總統國情報告，並檢討國是，提供建言」，所以不能只報告，還有後面的建言要聽取。不過，現在從國民大會移至立法院的權限只有聽取國情報告，後面的檢討國是、提供建言已經不存在了，這也代表著國情報告進行方式可能無法全然移植當初國民大會的經驗。

立法院三讀修法將總統國情報告義務化之後，未來總統國情報告有兩個大問題，第一個問題是總統要報告什麼？ 美國的行政權歸屬於總統，美國總統到國會進行國情報告，是要串起行政與立法之間的線。但我國《憲法》規定的最高行政首長是行政院長，不是總統，而總統的權力就是傳統上被認為國防、外交及兩岸等國家安全大政決定權，這些權力還需要透過國家安全會議來行使。立法院制定《國家安全會議組織法》後，國家安全會議的成員除了正副總統外，每個人都要到立法院備詢，這也代表立法院對於國安會是有監督權力的，總統決定國家安全的大政不是沒有拘束，因為國安會參與決定的人還是必須要向立法院負責。 事實上，就算立法委員在質詢時提供建言給總統，總統也不能直接執行，因為最高行政首長不是總統而是行政院長。

因此，如果立法委員是以一問一答或類似方式質詢，並且要總統回答各類問題的時候，就會變成讓總統超越了《憲法》給他的國家安全等大政方針的決定權，而使得憲政機制更混亂。而行政院長的職權如果被掏空，反而會讓憲政體制更為歪斜。 第二個問題是，依據《憲法》規定，行政院長向立法院提出施政方針與施政報告，由立法委員向院長及各部會首長提出質詢，因為行政院長不可能知道所有的政策及細節，那如果放在總統國情報告，請問總統要不要帶部會首長或者是行政院長來回答立委問題呢？否則在野黨立委不管怎麼問，總統每個問題都回答「請行政院研議」，這樣到底有沒有達成所謂「實問實答」的效果呢？回顧歷史，從國民大會會議實錄上來說，李登輝總統當年在國民大會進行國情報告時，對於國大代表提問的回應就都是「列入未來施政參考」。

整體來說，總統國情報告只是場大戲，演得好也許可以促進國家團結，但在當前朝野對峙狀況下，更多時刻只是羞辱總統產生更大的政治爭議，而使我國憲政體制更為混亂。

※本文作者胡博硯為東吳大學法律學系教授、法律學者呼籲立法院退回國會五法聯合聲明連署人