立法院於5月28日三讀修正《立法院職權行使法》，將總統赴立法院國情報告的制度常態化。該法第15條之1規定「總統於每年2月1日前向立法院送交國情報告書，並於3月1日前赴立法院進行國情報告」，亦即總統須定期赴立法院進行國情報告。該法第15條之2規定「立法院得經全體立法委員四分之一以上提議，院會決議後，由程序委員會排定議程，就國家大政方針及重要政策議題，聽取總統國情報告」，亦即立法院亦可不定期要求總統赴立法院進行國情報告。該法第15條之4則規定「立委於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出口頭或書面問題」，並規定「立委進行口頭提問時，總統應依序即時回答」，也就是總統須接受立委「即問即答」。

上述修法內容受到執政黨與許多專家學者強烈質疑，並主張這樣的法律規定違憲（例如黃丞儀、張嘉尹、行政院覆議函、林明昕）。抱持此立場者的主要論據有三：

以上3項論據，值得逐一詳加檢視。

首先，我們來看《憲法》究竟做了什麼規定。《憲法增修條文》第4條第3項規定：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」這個條文對總統赴立法院進行國情報告一事的規範密度雖然很低，《憲法》文字相當精簡，但文義其實非常清楚，並無太多解釋空間。該條文中的「得」，就是「可以」的意思。該條文是指立法院於每年集會時「可以」聽取總統國情報告，意謂立法院於每年集會時有「權力」要求總統赴立法院進行國情報告。而立法院在《憲法》上既然有「權力」要求總統進行國情報告，也就意謂總統有赴立法院進行國情報告的憲法「義務」。

有論者主張，《憲法》條文的意思是指立法院可以聽取總統國情報告，但總統仍可自行決定是否應允。也就是說，在目前《憲法》規定下，總統並無義務要到立法院進行國情報告（例如蘇彥圖，請見YouTube節目專訪16:29）。行政院政務委員林明昕則表示，《憲法》條文是規定立法院「得」聽取總統國情報告，而非「命」，因此總統並無到立法院進行國情報告的憲法義務（林明昕，請見YahooTV節目專訪7:04）。

筆者認為這樣的文義解釋有待商榷。查遍我國《憲法》中關於政府部門權力的規定，《憲法》條文一旦出現「某機關『得』⋯⋯」的文字敘述，通常即是指該機關擁有某項權力；若該機關行使權力的對象是另一機關，原則上便是指另一機關負有義務接受該機關的權力行使。這樣的文義解釋在《憲法》中幾無例外。此外，查遍我國目前《憲法》條文，完全沒有「某機關『命』另機關⋯⋯」這樣的文字表述方式。一個憲政機關是否具有某一憲法義務，從來就不是從《憲法》條文中是否出現「命」這個字來判斷。

舉例來說，《憲法》第95條規定「監察院為行使監察權，『得』向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件」（上述條文中的雙引號為筆者所加）。該條文毫無疑義是指監察院有權力向行政院及其各部門調閱文件，而行政院當然有接受監察院調閱文件的義務。依此條文的規定，難道我們會辯稱「《憲法》雖然規定監察院可以向行政院調閱文件，但行政院仍可自行決定是否接受監察院調閱文件的要求」？總之，《憲法增修條文》規定「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告」，條文中的「得」＝「可以」＝「有權力」＝「行使權力的對象有義務」，實在是再清楚不過的文義邏輯。

回顧我國修憲的歷史，我們也可以明確得知總統赴立法院進行國情報告是立法院的憲法權力、總統的憲法義務。1994年修憲時，由於總統已經確定改由人民直選，不再由國民大會選出，為了對國民大會選舉總統的權力被取消進行彌補，當時修憲才規定「國民大會集會時，得聽取總統國情報告，並檢討國是，提供建言；如一年內未集會，由總統召集會議為之」，讓原本原則上每6年才召開一次以選舉總統的國民大會，在選舉總統的權力被取消後，可以每年都召開，而召開會議要做的事情就是聽取總統國情報告。2000年修憲時將國民大會虛級化（至2005年修憲又將國民大會正式廢除），國民大會聽取總統國情報告的權力便移轉到立法院。從我國修憲的歷史脈絡來看，總統國情報告制度原本是國民大會的權力，而後轉變為立法院的權力。總統國情報告制度絕非如某些學者（例如盛杏湲、劉兆隆）所說是總統權力的彰顯。

由於我國與美、法兩國的國情咨文（報告）制度的權力及義務關係完全相反，因此關於我國總統國情報告制度的討論，實不宜過度援引美國與法國總統的國情咨文制度。我國立法院有權力決定是否邀請總統至立法院做國情報告，總統則有受邀報告的憲法義務；相反地，美、法總統有權力對國會發表國情咨文，國會則有聽取總統咨文的憲法義務。在美國與法國，對國會發表國情咨文既然是總統的權力，總統自然無須接受國會議員的詢答。而在我國，對立法院進行國情報告乃是總統的憲法義務，在《憲法》目前的規定下，總統進行國情報告是否容許立委詢答，應屬立法形成自由，也就是屬於立法院可自行以法律決定的事項。

反對總統進行國情報告並接受詢答的論者主張，總統接受國會質詢形同總統對國會負責，這樣的看法頗有商榷餘地。以我國地方制度為例，直轄市市長、縣市長等地方行政首長由地方人民選出，地方議會議員亦由地方人民選出。在法理上，行政首長與議員分別對人民負責，行政首長固然不對地方議會負責，但受地方議會監督制衡，故仍有行政首長到議會備詢的制度。民選地方行政首長接受地方議會質詢的制度在全世界並不罕見，例如日本由東京民眾選出的東京都知事須接受東京都議會的質詢，英國由倫敦市民選出的倫敦市長須接受倫敦市議會的質詢。

就此看來，在地方議會與地方行政首長皆有民意基礎的權力分立框架中，地方議會質詢行政首長乃是議會監督制衡行政首長的機制，並不意謂地方行政首長對議會負責。同樣地，總統赴立法院國情報告後若接受立委詢答，也不意謂總統向立法院負責，而是意謂立法院對總統的監督。如果我們對於直轄市長與縣市長到議會接受質詢向來不以為怪，為何會認為萬萬不可讓總統接受立委詢答？

許多人根深蒂固地認為，質詢制度是英國等內閣制的憲政體制中內閣對國會負責的制度設計，而在美國這樣的總統制國家，總統與行政官員既然不須對國會負責，因此美國總統與行政官員並不須接受國會質詢。但這樣的看法其實是將美國與總統制完全劃上等號，誤以為全世界的總統制國家都跟美國一樣，因而存有「總統制下民選總統與國會彼此權力分立，所以總統為首的行政部門必然不受國會質詢」的迷思。筆者查閱了世界上所有國家的《憲法》規定後發現，美國以外的許多總統制國家，例如阿根廷、墨西哥、薩爾瓦多、瓜地馬拉、智利、馬拉威、印尼、菲律賓等國，國會皆有質詢行政官員甚或總統的權力。

簡言之，國會質詢行政官員的制度並非內閣制的專利，而是各種不同憲政體都可採行的制度。在總統制與半總統制國家，總統身為國家元首所具有的尊榮地位固然須受到尊重，但總統同時具有行政首長的身分，其擁有的行政權仍須受到國會監督制衡。國會透過質詢制度制衡總統的行政權，並非《憲法》所不許的制度。

綜上所述，在我國憲政體制中，總統赴立法院進行國情報告乃是總統的憲法義務，並非總統的憲法權力，因此關於我國總統國情報告制度設計的討論，不宜過度援引將國情咨文定位為總統權力的美國與法國經驗。在我國半總統制下，立法院透過質詢與倒閣制度促使行政院對立法院負責；總統向立法院進行國情報告並接受立委詢答，則是立法院制衡總統權力的機制。

「立法院質詢行政院院長」與「立法院聽取總統國情報告並詢問總統」的制度其實兩者並行而不悖，並未破壞我國憲政體制的精神。特別是我國目前總統與行政院院長的行政權分工未臻明確，未來總統若到立法院進行國情報告，反而有機會透過立委的詢問與總統的答覆，進一步在實務運作上釐清總統與行政院院長的職權分工。

總之，本文認為總統赴立法院進行國情報告並接受立委詢答，並未有牴觸《憲法》的疑慮。若擔憂總統接受立委詢答遭受不禮貌對待而斲傷國家元首的尊榮，或可考慮在《立法委員行為法》增訂相關規定，對立委詢問總統的言行進行一定的約束。在相關制度配套下，總統赴立法院進行國情報告的常態化，應能促成我國憲政體制的良性發展。

※本文作者蘇子喬為東吳大學政治學系教授。