2020年《中華人民共和國香港特别行政區維護國家安全法》（後稱港版《國安法》）實施超過一年半，其主要執法者──香港警務處國家安全處（國安處）──是過去21個月來打壓香港人權和民主運動的主要工具。我們中心的團隊，由2020年7月1日起，核對不同公開資料，追蹤每一起和港版《國安法》相關的拘捕，並將數據庫刊登在美國非營利組織《中參館》（ChinaFile）裡；數據庫包括所有依港版《國安法》拘捕的案主名單，以及國安處以《刑事罪行條例》（如煽動罪）等為由作出的拘捕。我們將這些案件稱之為「國安案件」、「國安拘捕」、或「指稱國安罪行」。

數據庫顯示，總體而言，國安處大幅降低以言入罪的門檻，擴張以法律作為打壓工具的清單，並促使大批國安被告經常未審先囚。港版《國安法》的實施，不只令個別國安被告承受不同的代價，更深深削弱香港公民社會。

2020年7月1日至2022年3月28日的21個月期間，183名人士因指稱國安罪行被捕。這些拘捕大部分都與港版《國安法》相關，但亦同時牽涉其他罪行，例如煽動罪，平均每個月有接近9宗同類拘捕。在其他尊重人權的司法管轄區，這些被捕人士絕少會被視為危害國家安全而成為罪犯。這些拘捕針對的人士，大部分只是和平地行使在其他司法管轄區裡屬於基本的、受憲法保護的政治及公民權利，諸如和平集會權、言論自由、結社自由和新聞自由等等。事實上，在港版《國安法》實施前，多數被捕人士的言行，在香港理應受到保障。

例如在2021年12月29日，200名國安處警員大舉搜查《立場新聞》總部，並於不同地方拘捕向《立場》有關人士。警方動用大量警力，一般而言只會是針對有組織暴力罪犯之舉。然而，該次大搜捕的對象，並非國際毒販或恐怖分子，只是《立場》的記者和前董事局成員。在該次行動，當局一共拘捕7名人士，當中包括《立場》署理總編輯林紹桐、曾為董事局成員的流行歌手何韻詩；創辦人之一、也是前民選立法會議員吳靄儀大律師等。其後，警方落案控告其中2名人士觸犯香港《刑事罪行條例》下的「串謀發布煽動刊物」罪，但國安處在記者會中，並無具體指明《立場》有何新聞報導或文章屬違法；同日，《立場》宣布即時停止運作，其網站及社群媒體帳號亦隨之關閉，其記者及員工頓時失業。

大部分與港版《國安法》相關的拘捕，皆旨在：

這三大目的總括了港府每日運用港版《國安法》作出拘控的核心思想。

數據庫顯示，以言入罪的拘捕，幾近佔所有國安拘捕的三分之一。這些拘捕包括涉及發表、展示或出版「煽動」或「分裂主義」言論。顯而易見，港府的首要考慮，仍然是消除支持香港獨立的陳述，例如2019年社會運動中大受歡迎的口號「光復香港，時代革命」；同時，被捕人士亦包括一些穿著具有相關口號（如香港獨立）的T恤、管有印上該口號的貼紙、甚或僅是收藏一些提倡香港獨立印刷品的人士。

港府劃下紅線，禁止所有支持香港獨立的言論，令將來所有發表相關措辭的人士肯定會冒上被捕風險。同時，港府積極利用港版《國安法》及其他本地法律，擴大言論審查及以言入罪的範圍。2021年7月，香港主權移交中共的週年紀念日，男子梁健輝在街頭襲擊警員，其後自殺身亡。其後，香港大學學生會發表悼念梁氏的公開聲明。一個月後，國安處拘捕4名香港大學學生會前會長及評議會成員，落案控告他們「宣揚恐怖主義」。

港府更利用《刑事罪行條例》下的「煽動罪」──這條由香港終審法院確立為「危害國家安全罪行之一」的國家安全法律，懲罰批評港府應對COVID-19疫情搖擺不定的市民。在今年2月至3月，一共有5名市民因煽動罪被捕，包括流行歌手阮民安，以及兩名「黃店」負責人。國安處公布的被捕理由，部分來自他們在社群網站發表涉嫌「詆毀」政府疫情政策，或呼籲港人不要接種新冠疫苗、要抵制政府新訂立的防疫措施等等。這些案件顯示：官方對言論自由的限制，已不止於針對支持民主或港獨的口號；政權因應其社會支配或控制的需要，不斷延伸言論審查的長臂。

「國際線」是2019年香港反修例運動的關鍵詞之一。港版《國安法》的出現及執行情況，反映了當局要以法律工具，切斷香港民運人士與其海外支持者的聯繫。數據庫顯示，約12%的國安拘捕與「勾結外國勢力」相關。例如，2021年6月，國安處拘捕現已不復存在的親民主派報紙章《蘋果日報》的5名高層，控告他們勾結外國勢力。控方其後確認，拘捕的理據之一，是《蘋果》刊登若干評論文章，呼籲西方國家制裁涉嫌與2019年示威之中侵犯人權的香港官員。而去年（2021）在法庭公開認罪的兩名國安被告李宇軒和陳梓華，其控罪書臚列的「罪行」亦包括集資在海外報章刊登廣告、組織外國選舉考察團來港等不涉暴力示威的行徑。

警方國安處以「顛覆國家政權」為名拘控香港民主運動的骨幹人物，大約佔總拘捕人數38%。由於國安法對「顛覆國家政權」的定義模糊，足以用來指控廣泛的、推動民主化的和平活動及參與者，包括2021年1月6日被國安處以參加民主派初選「公民投票」為由被捕的55位民主派立法會議員及社運人士，以及自1989年北京天安門鎮壓學生運動後，堅持舉辦週年燭光悼念集會的「香港市民支援愛國民主運動聯合會」（支聯會）成員。後者的罪名，是其5名常委會成員，拒絕應國安處要求，交出與其組織有關的資料；以及因組織五大綱領之一「結束一黨專政」而被視當局視為煽動顛覆國家政權。

值得一提的是，除上述三大類型的拘捕外，當局亦以港版《國安法》下的顛覆國家政權罪或恐怖活動罪拘控28名人士，例如支持香港獨立的學生組織「光城者」成員，指他們涉及策劃政治目的為由的暴力襲擊。然而，當局拘捕涉事者至今已超過10個月，仍只是公布極少量的案件資料，令公眾難以了解這些控罪是否合理。

港府除了透過拘捕和檢控，亦透過一系列港版《國安法》訂下的刑事司法程序來震懾民間。最突出的，是以港版《國安法》的新保釋規定，拒絕大多數國安被告人士的保釋，建立了一個變相長期未審先囚的機制。

在香港的普通法制度下，一般刑事案件，法庭除非認為被告有潛逃或再犯案的風險，否則應予被告保釋，是體現「無罪假定」（presumption of innocence）的「保釋假定」原則 （presumption of bail）。但港版《國安法》第42條訂明：

「對犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的，不得準予保釋。」

「危害國家安全行為」定義廣泛，亦不一定和被告所犯的犯罪行為有直接連繫（例如與外國記者通訊），卻成為阻止被告獲得保釋的有力條款。2021年2月28日，47名在2021年1月6日被捕的民主派初選參與者被當局起訴。起訴至今已超過一年，大部分被告（34人）仍然被還押候審。即使有少數被告能夠獲得保釋，但前提是要接受極為嚴苛、甚至要限制表達自由的保釋條件，包括不淮在社群媒體發表被視為危害國安的言論、不淮參與官方選舉等等。

過去21個月來，113位國安被告裡近四分之三不獲保釋，有至少44人被未審先囚超過一年。人數之鉅，亦和香港終審法院將《國安法》的長臂延伸至其他刑事案件有關。在2021年12月，一名被控發表煽動刊物的被告到終審法院申請保釋上訴，終審法院拒絕發出上訴許可，原因是該名被告被控以《刑事罪行條例》裡的危害國家安全罪行，《國安法》的保釋限制亦適用於此罪。不管當局是否有意為之，客觀效果是《國安法》有效地排除大量國安案件的保釋申請，賦予當局將任何被視為危害國安的人士未審先囚的權力。

平衡地看，就某些國安案件，國安處亦會給予被捕人士保釋，暫不檢控；部分被告也因保證會大幅改變其言行而獲得法庭批准保釋。迄今為止，183名被捕人士當中，有99位獲准國安處或法庭保釋。也許，政府認為對這些人士作出拘捕及短期拘禁已足以達標：這些獲准保釋的人士，通常必須交出旅遊證件，並遵守上述的嚴格保釋條件。他們亦因此不願意再參與任何可能被視為挑釁政權的行為，否則其保釋有可能被撤銷。

港版《國安法》實施了21個月，檢控了107名被控人士，至今只有4位完成審訊、定罪及判刑，除了拒絕向國安處提交資料的支聯會常委梁錦威，其餘3人（唐英傑、馬俊文、鍾翰林）分別被判監3至9年。他們承受的漫長刑期，等於是向香港的民主派發出清晰訊號：因《國安法》被定罪者，將會受到法庭重判，刑期甚至比一些以參與暴動定罪的示威者判刑更嚴苛。

國安案件不只影響個別被捕人士，亦有意無意大幅削弱了公民社會組織的發展及生存空間。以《立場新聞》一案為例，7名人士被捕不但導致《立場新聞》停運，更導致其他新聞媒體的停運，例如同樣以獨立新聞報導為名的電子新聞媒體《眾新聞》。同樣地，支聯會在其高層被捕後兩個星期便投票通過解散。其他組織如中國維權律師關注組，警方僅僅開始調查和要求機構提供資料便足以引致其停運。人權組織保護衛士 （Safeguard Defenders）統計，2021年至2022年1月底期間，至少68個公民社會組織因《國安法》的威脅而陸續解散或停運。《國安法》正在重塑香港的公民社會，並積極限制各種公民活動及公共討論。

《國安法》剛通過時，不少外界觀察者總希望港府執法時有所克制。這些觀察者或者認為《國安法》的存在本身，已經足以震懾較高調的民主運動及港獨活動。從樂觀的角度來看，《國安法》本應可以留到最極端的情況下才動用，將它對於香港充滿活力的政治及公民生活的影響降到最低。然而，事實與之相違：國安處在過去21個月，只有2個月──即立法會選舉和北京冬奧前夕，為拘控劃上休止符。

在泛民主派深受重創、主要媒體被清洗、公民社會被摧毀、教育及文化界已陸續自我審查的情況下，政府本應已可斷定它眼中的香港已經受到全面控制，何不偃旗息鼓？從理性角度考量的話，停止以危害國安罪行來推進抓捕行動，可能是一個相對令大眾接受、休止對香港人權自由的衝擊的辦法，為未來治癒香港社會的創傷開路。

※本文修訂自兩位作者的英文文章，題為＂Arrest Data Show National Security Law Has Dealt a Hard Blow to Free Expression in Hong Kong＂，在2022年4月5日於《中參館》（ChinaFile）刊登