設籍台灣高雄，總噸位380噸的「福甡11號」這次在南非開普敦被扣船。執行檢查的，是南非海事安全局（SAMSA）的兩位檢查員。他們在船上檢查出一連串狀況：有些是適航性的問題，例如救生圈破敗不堪使用、船錨一隻無法正常操作、另一隻不知去向；其他，則是船員待遇的問題：沒有船員名單、提不出船員與雇主的工作契約、住艙不符標準、船上食物不足、安全與衛生條件整體而言非常差。

「福甡11號」在5月進開普敦港，因不具適航性，被禁止出港。在問題解決之後，已於6月底離開開普敦，繳交了約合新台幣28,500元的滯港停泊費。

台灣本地媒體對此也有報導，並稱台灣漁工的問題創下全球被登檢並開罰的首例。但報導中漁業署的官員，倒是強調福甡11號並未違反公約；包括南非漁業局、海事安全局或勞工單位，都沒有針對違反公約情事開罰。該船之所以「被扣」，只是因為適航性出了問題，並不是因為違反船員勞動條件；而其所繳納的，數額非常小的費用，並非罰鍰，而是滯港停泊費。根據派駐在南非當地的台灣漁業專員說法，兩位船員所抱怨的待遇不好，是因為當時當地停水，無法洗澡，「並非船上單獨問題，是整個環境問題」。

這點明顯與國際勞工組織及外電報導相牴觸：南非檢查員的報告所指種種缺失，都是針對船上的環境。漁業署副署長林國平則對媒體表示，船舶適航性，是交通部航管局管；至於船舶上的勞動條件，才歸漁業署管，他們將進一步了解。

台籍漁船上的漁工工作條件，乃至安全、衛生、待遇等基本人權出問題，不是一天兩天的事。在《報導者》持續調查追蹤、集結成「血淚漁場」專題之後，情況也未見結構性的改善。稍微了解台灣的遠洋漁業，它的歷史、作業實況與商業模式的人，清楚背後所牽涉的，不僅是台灣內部複雜的社會條件與利益糾葛，也牽涉全球水產捕撈與供應鏈的政治、經濟，乃至國際關係。問題確實有，而且比報導出來的嚴重許多。解決方法？非常困難。

在遠洋漁業問題中，船上外籍漁工的勞動條件與人權，可說是底層的底層。台灣作為中型國家，國際參與受限，卻擁有世界數一數二的遠洋漁船船隊，漁政單位在強化漁業管理、打擊非法漁業上，不是沒有努力；可是在漁工保護這塊，藉此事件登上世界首例，只能說並不無辜。

但在社會批判之前，我們必須對此事的基本法制面，有所了解，才能準確判斷當前的國際動態，與台灣所處的情境。福甡11號所引發的問題包括：該船可能違反了什麼法？如果是國際法，為什麼南非政府可以對台灣漁船「執法」？這法，有用嗎？

我想，集中探討〈漁撈工作公約〉對漁工勞動條件的保護，以及以港口國管制作為執法機制的兩個面向，才能對此新聞幕後與未來趨勢，有更深的了解。

在現代遠洋漁撈模式中，漁船為了接近漁場，長年在海上作業，即使卸魚、補給、或人員更換，也是在海上透過運搬船等工作船進行。船舶動輒在海上6個月，甚至超過一年以上才進港上陸。漁工所面臨的，是長時間工作、高度體力勞動、高航行風險、漁具器械造成職業傷害、醫療急救設備不足、住艙狹小、食物飲水品質不佳；因為長時間的與世隔絕，心理、情緒與人際關係，更是挑戰。

漁工的僱用條件、薪資給付是否得到保障，還是放任雇主與仲介市場決定，也需要考量。特別是漁工散布各處，工會組織不易，外籍漁工身分受限，其權利往往僅由海員／漁民服務中心，給予有限的諮詢與協助。

就法律保護而言，為什麼說遠洋漁船上的漁工，在勞動人口中，是底層的底層？

漁工的工作地點在船上，屬於不能上陸的封閉空間，一切的作息配合漁撈工作。在大型工業化捕魚作業中，下鉤網至揚繩的單次時程，長達8至10 小時。即使漁工可以輪班，名義上的休息時間，往往也必須隨時待命支援。在漁場時工作時間集中，非常忙碌，但在往返或穿梭漁場的航行時間，即使沒有勞力工作，船長也不一定會讓漁工閒下來。在國內法上，即使名義上有《勞動基準法》的適用，也因漁業的工作特性而被排除：因應其工作的特性，國內法上《漁業法》授權訂定〈漁船船員管理規則〉，將其劃歸農委會漁業署主管。而保護外籍漁工的法規更是掛零，漁業署僅以行政命令，將之放諸私部門：「其勞動條件、待遇、保險及福利等，經漁會參酌有關法令及本國籍船員待遇標準，與漁船船主商訂」。

傳統上，漁業部門所關懷的，首重生產。後來在「永續」的思維下，才有資源養護以免竭澤而漁的觀念。更晚近，始有生態系為本的漁業管理，或預警原則的適用，注意到漁撈行為對環境的衝擊。不論在哪個階段，所注重的仍是資源：船舶、漁具、漁工，都是生產工具的一環。因此，由各國勞動部門管不到、漁業部門不想管的基本面向觀察，漁工保護的發動，直接出自國際勞工組織，並不令人意外。

國際勞工組織對於海員的勞動條件，其實早自1920年代即已開始注意，以商船船員之保護，為主要的關心焦點。較早的基礎性條約，是〈1976年商船（最低標準）公約〉（ILO 147），對船員住艙的設備與設施，定下了一套最基本的國際標準。就執行而言，ILO 147運用了港口國管制，將勞工保護標準成功整合進以航行安全為主的監督體系。

2006年，國際勞工組織整合70餘件歷年來所通過的各項公約與決議，以〈海事勞工公約〉（MLC 2006）訂定船員僱用條件、健保、醫療、福利和社會保險、船上住艙、休閒設施、食品和廚務等上船工作的最低國際標準。這一整套勞工標準，目標在確保船員在妥適的環境下工作，如同船員的「權利憲章」。在執行面，如同早期的ILO 147，搭上了港口國管制機制，使船舶不論航行於何處或船旗國為何，一旦進港，即受港口國一定程度的監督。為此，國際勞工組織還制訂了〈海事勞工公約〉下執行檢查的〈港口國檢查人員之準則〉。

相對商船船員而言，漁船上的漁工，由於整體人數較少，作業環境多樣，難以形成一致的標準，而更為邊緣化。直到2002年，國際勞工組織通過決議，決定在保護商船船員之外，平行研擬一套具全面性適用的最低標準，規範遠洋漁業海上漁工的工作條件。經過5年多的努力，於2007年通過〈漁撈工作公約〉（ILO 188）。雖然生效的門檻不高──僅要求10個會員（其中8個會員為沿海國）的批准書──但也足足花費了10年，才於2017年11月生效。

再良善的法律規定，若是只存在於紙上，不能在現實情況中獲得執行，也只是空中畫餅，看得到吃不到。現代國際勞工組織對海上勞工或漁工的保護，厲害之處，是成功搭配在航行安全管理上「港口國管制」（port state control, PSC）的執法機制──這也是為什麼台灣的漁船，會在開普敦受南非官員檢查的原因。

在國際公法上，不屬於沿海國管轄的海域，皆是公海，任何國家的任何船舶，都可以合法和平使用。在浩瀚公海上航行或作業的船舶歸誰管轄？傳統國際法的原則，是以船旗分配國家在海上的權限與歸責，以維持公共秩序。

問題是，在現代航運、工業化漁撈興起之後，船舶可能終年在世界各角落航行或作業，經年不回母港，船旗國想管也管不到。加上各國對船舶管理的標準不一，為減低營運成本及提升競爭力，部分船東選擇將船舶自較高安全標準之國家移出，改掛較低安全標準國家的船旗；也有國家為增加船舶登記註冊之收入，以較低的安全標準開放船舶登記，形成所謂的權宜船籍（Flag of Convenience, FOC）。惡性循環下，權宜船籍中充斥許多次標準船（Substandard Ships）。這些，在在掏空傳統上的船旗國管制。

在這樣的情況下，以港口國代替船旗國執法的觀念，應運而生。這並沒有違反國際法上的管轄原則：因為港口是沿海國領土之一部分；進出港口，唯有依據港口國之許可，即使開放國際通航的港口，也是一樣。船舶自願進入港口，也就自願進入該國的管轄範圍。因此，在本案中，台灣漁船福甡11號自願進入開普敦港，受到南非官員檢查，並不構成對台灣主權的侵犯。

港口國管制的觀念，來自船舶可以長時間在海上，可以終年不回母國，但卻不可能永遠不進港（除了華格納《飄泊的荷蘭人》中，那受詛咒的幽靈船──電影中的加勒比海海盜船，都還是進港的）。一旦進港，港口國得對其檢查，要求改善不符標準之缺失，否則不得回到海上。但是，執法需要成本；港口每日進出的船舶，為數眾多，每艘都急著趕往下一站；而且，漁船船東既然會鑽管制鬆散的船旗漏洞，也會挑不嚴格執法的港口。

如何防止這種反淘汰？現代港口國管制的機制，不單純只是個別國家單方執法如此簡單，而是一套內建經濟誘因的國際合作機制。但這不是平白而來，而是付出重大環境代價的結果。

1978 年3月16日，滿載原油的賴比瑞亞籍油輪Amoco Cadiz號駛往法國哈利佛（Le Havre）港途中，在法國布列塔尼（Brittany）海域觸礁，高達20萬噸以上的原油泄漏入海，長達約400公里的海岸受到汙染，其溢油量是1967年Torrey Canyon號油輪事件之2倍，是1976年Argo Merchant號油輪事件之6倍。

Amoco Cadiz號漏油事件造成歐洲人民強烈抗議及政治震撼，一致認為船舶安全法規必須更加嚴格，此壓力促使包括比利時、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、義大利、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典及英國等14個歐洲國家的海事當局，在巴黎簽署港口國管制備忘錄，簡稱巴黎備忘錄（Paris MOU），強調加強海上安全、保護海洋環境及改善船上生活與工作條件，希望透過區域合作，認真執法，杜絕不合標準船舶的出現。

在巴黎備忘錄之後，其他五大洲各大洋區，也陸續成立類似的區域性港口國管制機制。在亞太地區有東京備忘錄（Tokyo MOU），主要國家都是會員（會員不以國家為要件，香港亦是會員），與我國亦有通報合作等實質關係。國際海事組織（ International Maritime Organization, IMO）亦以巴黎備忘錄為範本，通過〈港口國管制程序〉，將港口國檢查的程序標準化。

區域國家合作的主要用意，在協調共同標準，杜絕船舶港口選擇的規避行為。對於拖延改善即離港的船舶，透過通報機制，讓它無處可去，直到改善為止。同時，透過資訊交換，記錄曾經受檢船舶的基本資料、有無扣船紀錄、被扣留天數，及多少缺失項目未被改正等資訊，並藉以作為其他港口檢查篩選的參考，集中執法資源，精準打擊黑船。另一方面，也鼓勵表現好、符合規定的船舶不被攔檢，縮短港口停留時間，節省營運成本。

在實務上，商船最在意的是：因未通過檢查所消耗的時間。此外，若特定船舶遭到多次扣留，將嚴重影響其經營商譽，未來亦將被列為優先受檢的對象。這些，都會增加船舶營運的成本，而使得次級船的營運，越來越不符合船東的利益。

例如，檢查發現缺失時，港口國得視情況運用以下的措施：要求改善並複檢、允許船舶啟航至下一個港口改善、勒令船舶暫停特定作業。對於嚴重違規者，則可以扣船（detain），直到改善，通過複檢，始可離開。

在福甡11號的情形，違法情形包括不符合漁工勞動條件的缺失，已經嚴重到扣船的程度。雖然由新聞稿看起來，該船似乎在停留期間解決了適航性的問題，而被允許離開開普敦港，但需要追問的是其離港是否有附加條件，例如必須要向下一站港口報到？它的違規是否已進入資料庫，留下其船東乃至船旗國台灣的黑紀錄，使台灣漁船成為優先受檢的船舶？由港口國管制實務看來，此案不像漁業署官員口中的輕描淡寫。

在「先商船，後漁船」的管制思考下，〈漁撈工作公約〉跟隨商船的腳步，將漁工保護納入港口國檢查體系，趨勢是清楚的。公約第43條雖然以船旗國為主要負責對象，要求港口國於發現漁船缺失時，通知船旗國，並要求距離最近的船旗國代表到場，但第44條同時要求港口國對締約國的漁船，與非締約國的漁船，一體檢查。此時，台灣是不是公約的締約國，不再重要。只要台灣漁船必須使用〈漁撈工作公約〉締約國的港口，船上的勞動條件即成為公約規制的對象。南非的港口，作為在印度洋與大西洋作業台船的重要基地，即居於關鍵地位。

這個背景下，福甡11號事件是台灣漁工勞動標準的醒鐘。它是第一件台灣漁船因漁工保障的缺失，無法在外國港口通過檢查的案例，但絕對不會是最後一起。

台灣的漁政單位，必須揚棄「漁工保護狀況在國外管不到」的心態：相反的，國際的行動可能才是改變台灣國內法缺乏保護漁工法令的觸媒。港口國檢查也不再是「只限商船，只管航行安全」，而是同樣管到漁工勞動條件。當前安慰自己，單單因為勞動條件的缺失，不會導致漁船在國外港口被扣，但這其實取決於國際的執法優先順序的設定，並非可以放任不管的藉口。

同樣，國際管制不會因為國內行政事務的區分，而停下腳步。面對國際體制，說哪些事項在國內歸交通部管，哪些部分歸漁業署，是沒有意義的。當國際勞工組織可以跨組織協調，將勞動標準整合納入港口國管制機制，國際上的行動不會因為台灣漁工歸漁業署管，或漁業署不熟悉港口國管制，就不管台灣漁船。

國際法經常被認為是紙上談兵，不具實際效力。事實上，國際社會經常有新的管制工具出現，以港口國管制執行勞動標準，就是一例。在台灣，我們習於內觀，不常真正認識世界。也許，透過國際管制，反而是改進台灣漁工人權狀態的契機。