政治檔案公開是轉型正義的重要課題，台北高等行政法院在今年（2023）1月首度針對《政治檔案條例》申請案作出判決，卻令人遺憾地出現「戒嚴時期被監控者個資一覽無遺，監控人員身分卻全部遮蔽」結果。國安局與檔案局是以「國家安全」為由遮蔽當年加害人資料，但歐洲人權法院在2014年的判決即已強調，濫用國家權力、從事不法情報活動的人員身分應該被揭露。相關部會與法院應在「國家安全」與「真相知情權」間尋找平衡點才能讓台灣的轉型正義向前邁進。

此案源於研究轉型正義的學者蘇先生，為了解威權時期國安局監控黨外人士的手法與情狀，向檔案局申請閱覽複製國安局裡關於特定黨外人士的監控檔案。雖然申請獲准了，但是檔案局提供的檔案電子檔中，大量的內容被遮蔽，而且遮蔽內容幾乎都是當時實施監控的公務員，以及情報來源的資訊，被監控人員的個人資訊反而一覽無遺。

首先，我們藉由《政治檔案條例》的立法目的，釐清政治檔案的公開應用對於落實轉型正義的作用，並初步探討《政治檔案條例》中所沒有明文的「真相知情權」。

司法院大法官在2020年作成的第793號解釋，記錄著我國非常時期國家體制的歷史，並且說明當時國家對人權進行系統性的不法侵害，並不會因為解除戒嚴或終止動員戡亂就自動消失，需要積極的匡正，包括重新評價過去國家的不法行為、探求真相。《政治檔案條例》在這樣的脈絡下出生，藉由建立政治檔案開放應用制度，公開威權體制、戒嚴、動員戡亂時期的歷史真相，希望達到落實轉型正義的目的。

《政治檔案條例》建立政治檔案開放應用制度，釐清體制加害者與參與者責任，讓受害者及家屬能夠回復並獲得賠償，並規劃制度改革以保證類似的人權侵害未來不要再發生，與《公政公約》以及聯合國決議、報告所說明的脈絡是一致的。因此，解釋適用《政治檔案條例》，應該要以合乎積極保障真相知情權的方向進行。很可惜的是，台北高等行政法院的判決中，對於「真相知情權」的內涵以及其對於轉型正義的作用，徹底隻字未提。

依據《政治檔案條例》的規定，各機關在威權時期的各類檔案原則上要公開，但在第8條第2項規定的幾個例外情形下，檔案局可以不准許閱覽應用政治檔案。這些例外情形包括：依法核定為機密的檔案、經由移轉檔案的機關表示可能嚴重影響國家安全或對外關係的檔案，以及涉及當事人隱私的內容。考量到國家機密、當事人隱私的問題，這樣的例外條款當然有其必要性，但是誰有權解釋並且決定，特定檔案是否符合例外條款，而應不應該公開呢？尤其在國家安全例外條款的情形中，由誰來決定，才能夠衡平真相知情權與國家安全呢？

依據檔案局的說法，因為條文只規定移轉機關表示有疑慮的情形就排除，加上國安局才能夠判斷是不是確實構成國家安全威脅，所以在國家安全例外條款的部分，自然是國安局說的算。

但是，如果全數交由國安局或其他情治機關說了算，那麼豈不是完全架空了《政治檔案條例》主管機關檔案局？國安局或其他情治機關或許具備國家安全的專業，但是對於「真相知情權」的保障以及轉型正義的落實，也該交由威權時期不法侵害人民權利的國安局來決定嗎？

檔案局的主要職責，正是還原公布威權時期不法事件、識別加害人並追究責任，積極保障「真相知情權」，因此，檔案局應該要具體審酌檔案內容是否真的有構成國家安全或對外關係威脅之虞，而不是僅依憑移轉機關的意見，消極限制檔案開放應用，否則顯然與實質法治國原則不合。

更何況，在政治檔案原則上應開放應用的前提下，應該只有在特殊例外情形、最小範圍內可以拒絕提供，檔案局也就更應該積極把關例外條款事由是否確實存在、嚴重程度如何，據以決定是否提供檔案應用，而不是任由移轉機關以片面之詞阻擋政治檔案的公開。解釋上，《政治檔案條例》也賦予檔案局權限邀請相關機關、團體、學者專家等表示意見，再決定是否依例外條款不開放檔案應用，顯示檔案局對於移轉機關的意見也只需要「參考」，而不是一律「參照」。

更核心的問題其實是，除了國家安全例外條款的權責機關爭議之外，本件政治檔案中被遮蔽的內容幾乎都是當時執行監控的情報人員或情報來源的資訊，也就是關於威權時期加害者身分的資訊。依據《政治檔案條例》第11條，政治檔案中的公務員、證人、檢舉人、消息來源的身分都應該要揭露，不可以遮蔽。也就是說，國家安全例外條款與加害者身分揭露的要求，產生了衝突。

針對這個問題，在沒有肯認真相知情權的情形下，台北高等行政法院判決持續援引《國家情報工作法》，強調國家情報工作是國家賴以生存的根基之一，世界各國都積極保障情報人員之身分，甚至認為國家情報工作是國家成立後即恆續進行的國家行為，雖然目標及執行方法，可能因國家政策變遷而改變，但並不改變情報人員身分須受保障的原則。判決內容似乎認為，威權時期情報機關對人民的監控並無不法，若揭露依據當時法令及指揮監控人民的情報人員身分，就會對國家安全構成嚴重威脅，因此排除了《政治檔案條例》第11條的適用。如此對威權時期國家監控活動的解釋實有待商榷，但同時，判決也迴避了在現今民主法治社會中衡量國家安全與「真相知情權」的困難議題。

不可否認的，衡平人民的真相知情權與國家賴以存續的國家安全，是一個棘手的任務。《政治檔案條例》第11條固然規定，為了落實轉型正義、還原歷史真相，應該要揭露政治檔案中加害者的身分，但是並沒有談及移轉機關以國家安全例外條款主張不揭露情報人員／加害者身分時，該怎麼辦。不過很顯然的，我國也不是第一個遭遇這個問題的國家。

我國立法者制定《政治檔案條例》第11條時，也考量到我國情治機關在威權時期對進行人民違法監控，本身就是對人民基本權利的嚴重不法侵害，所以區別政治檔案中的被害人與加害人，明定加害人身分資料應該要揭露。換句話說，立法者在此已經做了明確的價值選擇，也就是認為威權時期所執行的監控就是不法行為，從事這些不法行為的加害者不能再隱身在檔案中，以達到真相揭露與咎責的轉型正義目標。實際上，蘇先生所申請的政治檔案，正是威權時期國安局對特定黨外人士進行不法監控所累積的個人資料，國安局所遮蔽的內容，也正是當時進行不法監控的加害者資訊，也就是說，本件恰恰是該條例第11條規定應予揭露的情形，應該要優先適用，不可以遮掩其中情報人員的身分資訊。

不過，德國Stasi檔案法並沒有直接處理情報人員身分揭露與國家安全衝突時的問題。作為《政治檔案條例》的主管機關，檔案局應如何平衡國家安全與真相知情權的要求？很有趣的是，歐洲人權法院在2014年作成了Al Nashiri v. Poland一案的判決，提出對這個問題極具啟示性的解答。

析言之，縱使是涉及國家安全的國家情報工作，也應本於全體人民「真相知情權」的要求，適度揭露包括不法行為加害人身分之證據資料，而不得一律以國家安全為理由予以遮蔽，避免人民難以信賴國家機關的作為，進而落實實質法治國原則。

從歐洲人權法院判決的內容，我們可以發現，在面對國家安全疑慮時，仍然可以用較為細緻的方式處理情報工作中的不法，這不僅僅是為了個別人民的權利維護，也是為了確保國家情報工作是確實符合實質法治國原則，而能夠受到人民信賴的。值得注意的是，波蘭政府從事Al Nashiri案中祕密情報工作的時間是2000年代，與歐洲人權法院2014年作成判決時的時間非常相近，期間波蘭政權沒有更迭，其中從事情報工作的人員多數可能不僅仍然存活，甚至可能還在職，因此其中涉及的國家安全威脅相當的明確。即使如此，歐洲人權法院還是堅持，濫用國家權力、從事不法情報活動的人員身分，應該要被揭露。

回到本件，威權時期國安局對黨外人士進行鉅細彌遺的監控，可謂威權時期政府不法行為的經典樣態，顯然是實質法治國原則下所難以容忍的情報活動。因此，其實應該直接適用《政治檔案條例》第11條揭露加害者的身分，檔案局容許國安局拿國家安全作為擋箭牌，已經悖離該條立法目的。就算真的涉及國家安全，考量到威權時期情報機關不法活動對實質法治國原則的嚴重威脅，也仍然應該要揭露當時從事不法行為人員的身分。

政治檔案的開放應用無疑是轉型正義中還原歷史真相與促進社會和解所不可或缺的，在《政治檔案條例》制定施行後，卻仍然有威權時期不法監控人民的加害者，躲在國家安全為名的布幕之後，使得真相的全貌無法顯現，因而無從咎責與和解。

台北高等行政法院此次判決未能深究轉型正義工程重要支柱的「真相知情權」的內涵，實屬可惜。我們依然抱持著希望，盼望我國法院能夠自信地省視過往歷史的關懷，堅持落實轉型正義、彰顯實質法治國原則的內涵，作成確立並保障「真相知情權」的裁判，以維護得來不易的民主自由。