健保署自2000年起，將含有民眾隱私的健保資料，以專屬代碼取代姓名與身分證字號的「假名化」方式對外釋出，卻未取得民眾的事前同意、也不允許民眾事後「退出」。健保署限制個人資訊自主權、將仍能描繪出完整個人圖像的「假名化」健保個資全面對外釋出的作法，引起人權團體質疑。經蔡季勳等7人提起長達10年的爭訟救濟，憲法法庭終在2022年8月12日針對「健保資料庫釋憲案」作成111年憲判字13號判決。憲法法庭雖認為，例外允許利用假名化之特種個人資料進行學術研究的《個人資料保護法》規定合憲，但強制要求民眾不得退出健保資料庫之目的外利用，既違反法律保留原則，也構成對民眾資訊隱私權的違憲限制。

在憲法法庭對此爭議作出部分違憲宣告的1年半後，衛福部日前正式提出《衛生福利資料管理條例》草案（以下簡稱草案）的立法預告，用以回應憲法法庭對法律保留原則及個人資訊隱私權保障的要求。

衛福部在短短25條條文的草案中，企圖為現有的「健保資料庫」打造就地合法的基礎，再將本來以行政規則搭建之目的外利用申請程序提升至法律位階，也補上個人請求停止目的外利用之機制，並把整套規定的適用範圍擴及於衛福部主管的所有「衛生福利資料」，欲一次打通衛福資料再利用的任督二脈。

然而，衛福部的草案看似面面俱到地回應憲法法庭要求，實際上卻在程序設計與實體規範的相關條文中，埋藏虛晃一招的魔鬼。

首先，憲法法庭已在判決中明確表示，即使強制蒐集健保個資於法有據，且未經當事人事前同意的「目的外利用」，在符合「特別重要公益性」與「法律保留原則」的前提下也非絕對不許，但國家仍應保障個人在事後請求刪除、停止利用或限制利用個資的事後控制權。然而，個人事後控制權能否依憲法法庭判決意旨受到保障，事實上乃高度仰賴法律如何規定行使權利的相關程序。

不幸的是，這部草案表面上雖依著憲法法庭要求，承認當事人可請求停止「促進醫療品質、公共衛生、政府機關執行法定職務或學術研究」之目的外利用，卻透過兩個程序設計，實質架空《憲法》保障的權利：

上述程序設計在「資料庫建置」上更凸顯其問題。依草案之規定，機關對其依法蒐集之各類衛福資料，均應於原始目的外建置「衛生福利資料之相關資料庫」以供資料再利用。若按前述程序規定，過去由健保署於原始目的外「已提供」衛福部建置之現存健保資料庫，對健保署而言既屬「已提供目的外利用」，即不得再由當事人請求停止利用；機關未來若將假名化後之個人資料提供衛福部建置再利用資料庫（例如，社家署向衛福部提供2023年整年之弱勢兒童及少年生活扶助核定名冊建置為資料庫），也同樣因為一次性「提供」建置，即屬「已提供目的外利用」之行為，而阻斷當事人停止其資料被利用於建置資料庫之可能。其結果將使當事人對衛福資料再利用的事後控制權名存實亡。

反之，倘「建置再利用資料庫」本身乃是不得任由個人請求停止的法定目的外強制措施，草案則應明定「建置再利用資料庫」有如何異於其他開放申請目的外利用事由之特殊目的，方能判斷「強制建置再利用資料庫」究竟與何等更重大之公益目的達成，具有密切必要性與關聯性，以致於竟然需要在限制當事人之事前同意權外，也一併剝奪當事人的事後退出權。草案若無法提出可供評估強制措施之合理性的詳細規定，僅以單一空白授權條文，即欲作為強制的法律基礎，仍然與大法官及憲法法庭要求限制當事人之事後控制權所應該符合的法律保留原則有違。

那該如何以最低程序保障刪除權、停止利用權？

要解決退出的程序設計問題，落實當事人事後控制權之保障，其實並不困難。草案只需明確規定機關須於「規劃目的外利用前」公開目的外利用之規畫與當事人得退出之訊息，應當能滿足最低之程序保障；而倘若能更積極敦促權責機關善用各種資訊科技進行資訊交換，便利當事人退出或再加入的事後控制，自當更為完善。

比起退出程序設計的瑕疵，草案在其他退出規定上所透露出的實質法制政策思維，則更令人擔憂。草案雖言賦予當事人事後請求停止再利用之權利，但也規定若「依其他法律請求機關提供」、「為維護國家安全」、「為免除人民之生命、身體、自由或財產上之急迫危險」等情形，機關仍得對外提供目的外利用。對事後控制權加以限制在比較法上雖非罕見，但草案之規定卻存在3個嚴重問題。

問題1：目的外利用審核流於形式

依草案規定，政府機關申請目的外利用，由衛福主管機關或指定之所屬機關審查核定。因此，衛福機關本身或所屬機關之目的外利用，係由自己向自己（或自己之下屬機關）申請，由自己（或由自己之下屬機關）對自己核定；機關得否例外限制當事人事後控制權之決定，亦同循此途。

如此制度設計恐使目的外利用管控流於形式，威脅當事人事後控制權之保障。草案雖另設置衛福資料諮議會，職司目的外利用與停止目的外利用之爭議處理，但依其規定，諮議會成員應有半數以上為醫事、公衛、法律、資安專家學者，其中不免多為衛福資料之潛在目的外利用者，若再加上政府機關代表，自可形成偏好再利用之穩定多數，如何期待能衡平協處資料利用與個人權利二者之爭議？

問題2：浮濫限制當事人事後控制權

雖然「免除『當事人』之生命、身體、自由或財產上之危險」原即為《個人資料保護法》允許公務機關目的外利用個資之事由，但草案將保護對象從「當事人」置換為一般「人民」，卻未針對所欲免除的人民生命、身體、自由、財產危險是否真實存在，該危險是否具急迫性等要件，規定事實認定的正當法律程序，以致對當事人事後控制權的限制，恐流於浮濫。

實則，比較法制上若以此為強制目的外利用事由，常輔以諸如主管機關對特定事態之認定與公告，作為正當程序與課責的基礎。例如，英國於COVID-19疫情期間由主管機關宣告COVID-19相關研究為公務緊急防疫所需，始例外限制當事人之事後控制權，而非僅以免除「人民」危害之名，即任由資料控制者無條件剝奪當事人之權利。

問題3：以「請求」機關提供衛福資料之名，規避法律保留原則

草案另外也以「依其他法律請求機關提供」作為限制當事人事後控制權之事由，但此規定無疑混淆「請求」與「義務／權限」之分。蓋倘若其他法律確已由立法者清楚界定特定利用目的與限制個人資訊自主之具體手段內容（人事時地物），並在目的與手段符合比例原則的前提下，課予機關應於目的外提供衛福資料之「義務」，或賦予他機關或第三人強制蒐集該等衛福資料之「權限」，則以該等法律作為限制當事人事後控制權之基礎，尚有其據。然若其他法律僅宣示某種利用之重要性，即欲籠統地以之作為「請求」機關提供衛福資料的基礎，並不符合「強制」目的外利用個資所需滿足的法律保留原則。

例如，《癌症防治法》雖規定國家應「提供充分資源」致力推動包含辦理癌症防治相關「研究」與「建立癌症資料庫」在內之癌症防治工作，但並未清楚界定限制個人資訊自主之具體手段，因此一般研究者實際上並不應當以《癌症防治法》中「請求提供資源」辦理癌症防治研究、或空泛「建立癌症資料庫」的規定，作為限制當事人事後控制權之基礎。但草案籠統的「依其他法律請求機關提供」規定，卻可能使《癌症防治法》成為此處所指之「請求機關提供」之「其他法律」，恐大開任意限制當事人退出權的方便之門。在現實上，我國立法者過去或較少細緻地對具體的「提供義務／蒐集權限」予以規定，以致操作上常出現提供與蒐集之法制不備的現象；然而正本清源之道並非便宜行事地以「請求」之名，全面規避法律保留原則的拘束，而應逐一檢視並補足提供義務與蒐集權限的必要法制。

草案在程序與實質面上，均呈現亟欲弱化當事人事後控制權以提高目的外利用可能性的明顯企圖之際，有關衛福資料目的外利用範圍的條文卻頗為意外地宣稱以「特別重要公益性」為限，硬是將產業與商業利用遺留在可申請再利用的範圍之外。乍看下，似乎是逆勢展現出強硬維護公益之舉，但平心而論，憲法法庭判決僅指出，「特別重要公益性」是國家未經當事人事前同意而為目的外利用的必要合憲條件。倘若當事人的資訊自決權能在目的外利用前即獲確保，例如經當事人自願同意，自能開啟更多不同公益重要程度之目的外利用可能性。草案在目的外利用上對商業目的無差別禁止，顯然陷憲法法庭於不義。

但實情是，草案前半部雖標榜目的外利用之「特別重要公益性」，後半段就此地無銀三百兩地規定利用結果若「產生商業利益者」，應提撥一定比率回饋金納入全民健康保險基金。而現實上，那些在一開始就以實際應用為最終目標的醫衛研究，多需仰賴產業接手學研成果的後續開發，而產業界也常以包括產學合作在內的各種方式將商業導向之研究課題包裝為具備「特別重要公益性」的學術研究。因此，草案最終將「產生商業利益之目的外利用」納入規範，不難理解應是出於務實考量。但既然商業利用本在衛福部設想的再利用情境當中，何不正大光明地將「商業性再利用」所該搭配的資訊自主保障措施更清楚地予以規範，大方面對人民接受度與合憲性的雙重檢驗，而非遮遮掩掩地躲在「特別重要公益性」背後而表裡不一，反更不利於商業利用的健全發展。

整體而言，這部草案凸顯衛福部只圖急就章地為現有「健保資料庫」提供就地合法基礎，卻未真心誠意地在憲法法庭判決指引下，尋求平衡個人資訊自主保障與資料再利用需要的解決策略。健保資料的再利用爭議延燒了十餘年，不健全的法制基礎建設多少阻礙了資料再利用的有效發展。值此AI浪潮席捲全球之際，小英政府的衛福部在卸任前急著推出的這部草案，不僅不能為8年執政尾聲留下值得稱頌的法制建樹，更可能會是以賴政府及其後的下個爭議十年為代價。