2025年1月28日，非洲中部的剛果民主共和國（DR Congo）爆發大規模暴亂，成千上萬名憤怒的示威者湧入首都的外國使館區，抗議國際社會對鄰國盧安達煽動叛軍入侵一事不聞不問。街上的示威群眾迅速失控成暴亂，不僅襲擊政府大樓和聯合國辦事處，更包圍美國大使館企圖縱火。騷亂中，暴民甚至攻入美國國際開發署（United States Agency for International Development, USAID）駐地主任的宿舍，所幸武裝保全應變及時，才驚險救走被困在安全室內的主任一家。

儘管美國國務院隨即的旅行建議至最高警戒等級，呼籲所有美國公民應立即撤離，但在剛果長年與貧窮、內戰、饑荒、種族仇恨與伊波拉病毒對抗的USAID團隊，卻很快發現自己正面臨著四面楚歌的斷援絕境──就在USAID試圖清點人員安全之際，由總統川普（Donald Trump）授權、億萬富豪馬斯克（Elon Musk）率領的美國政府效率部（Department of Government Efficiency, DOGE），正以「徹底清查美國援外計畫與預算濫用」為由，全面凍結USAID一切運作。

川普在第二任總統就職當天即頒布行政命令，暫時性凍結所有美國援外經費90天，以審查各項援外計畫是否符合「美國價值觀」和「國家利益」。在此命令下，USAID所有計畫即刻喊停，與其合作的國際NGO、承包商及約聘團體同樣被禁止動用任何美國資產，包括已撥款的合作經費，以及已送至援助前線並準備投入使用的疫苗、藥品、糧食，以及人道救援物資等所有援助資源。

在經費凍結之前，美國政府一直是全世界最大的國際人道與援助捐助國。根據美國聯邦政府的2023財政年數據，雖然援外經費僅占聯邦政府總預算的1.17%，其年度支出仍高達719億美元（約新台幣2.4兆元），其中約6成的援助任務都由USAID負責執行。因此川普的凍結決策不僅對烏克蘭等正遭戰爭蹂躪的盟邦社會帶來極大壓力，USAID主導的糧食援助、愛滋病治療與重大傳染病防治計畫驟然中斷，也讓指望美國援助計畫的數千萬名全球弱勢族群，面臨不可逆的公共衛生危機，甚至立即性的生命威脅。

更糟的是，從1月24日開始，USAID收到全面停工令，所有部門計畫無限期停擺。4天後，大量USAID約聘員工被開除，隨後USAID華府總部更被DOGE的稽查團隊封鎖並接管。接著，USAID的官網與內部工作系統在未經預警的情況下全面下線。到了2月4日，除少數600多名職員外，USAID所屬的1萬多名員工即日起「無限期休職」，其中超過6,000名駐外員工更被立刻終止派任，並被命令於30天內返回美國本土，接受DOGE與國務院的內部審查。

「當（駐剛果民主共和國的USAID）工作人員們在混亂中倉皇逃往鄰國之際，他們仍不確定是否能報銷這些緊急撤離的費用。」惴惴不安的USAID員工向《華爾街日報》（The Wall Street Journal）透露：「自從（美國）撤離阿富汗以來，我還不曾見過同事們的士氣如此低落與絕望。」

USAID的存廢之爭，不僅為川普2.0的政府重整策略打響了震撼第一砲，也重新引發美國政壇的悠久辯論：把鉅額稅金投入海外援助，究竟對美國有什麼好處？

美國現代的援外政策，最早可追溯至二戰結束後，總統杜魯門（Harry Truman）為援助西歐盟國重建並抵禦蘇聯鐵幕擴張所推動的馬歇爾計畫。儘管馬歇爾計畫的援助確實有效穩定了戰後初期的歐洲局勢，但隨著冷戰規模擴大與蘇聯影響力的蔓延，自1950年代中期開始，美國的國際戰略卻在東南亞與拉丁美洲遭遇連連挫敗。特別是1954年北越在第一次印度支那戰爭中擊敗法國，以及1959年卡斯楚（Fidel Castro）與共產黨古巴革命的成功，更令美國政壇深感震驚與不安，而當時正準備問鼎白宮的甘迺迪（John F. Kennedy）便是其中之一。

1947年當選聯邦眾議員的甘迺迪，從政初期亦大力反對動用美國納稅人的錢援助其他國家。然而，隨著美蘇對抗升溫與他個人國際政治經驗的累積，到了1960年總統大選前夕，甘迺迪已搖身一變，成為華府政壇最積極倡導擴張美國海外影響力、並急於改革援外策略的政治人物之一。

選戰過程中，甘迺迪頻頻提及一本轟動外交圈的暢銷書──《醜陋的美國人》（The Ugly American）。這本於1958年出版的政治諷刺小說，以真實的美國外交生態為取材背景，描寫冷戰期間某個虛構東南亞小國裡，美國外交官如何因自大、傲慢與對當地文化的無知，導致美國影響力在民間逐漸喪失，最終讓共產陣營趁虛而入。

小說特別以深入民間、學習當地語言與文化、挽起袖子為普通百姓建造水利系統的美國工程師與傳教士，作為對照角色，反襯那些滿口官腔、只關注高層政治的美國傳統外交官。小說藉此嚴厲批判美國外交政策的急功近利，並強調真正有效的國際影響力來自於踏實的在地工作，而非只有華盛頓視角的政治角力。這股輿論風潮，促使甘迺迪上任後隨即於1961年成立USAID，並把它定位為美國對外發展援助的主要機構。

甘迺迪政府認為，冷戰初期的美國援外政策內容繁雜且缺乏統整，在規劃上亦過於偏重地緣政治的短期需求。例如，當時國防部主導的軍事援助計畫多半僅與軍方合作，而國務院則更擅長與政治領袖互動，導致美國的援助項目與基層社會脫節，難以真正建立長期且穩固的國家影響力。

鑑此，甘迺迪主張，美國的援外政策除了軍事和外交並行之外，更應該再推動「發展援助」，以主動協助發展經濟的方式，深化與開發中國家的合作關係。因為透過輸出美國的自由經濟經驗，使更廣泛的民間社會能夠分享到美國援助的成果，並藉由經濟發展、技術合作與制度改革，吸引更多國家接軌資本主義體系，進一步融入自由世界陣營。

此一原則後來被統整為美國對外戰略的「3D計畫指標」（3D Planning Guide）──即國防（Defense）、外交（Diplomacy）與發展（Development），確立了美國援外政策與國家安全戰略的互補關係。

USAID成立初期的任務主要聚焦於經濟發展的對外援助。其中，台灣與韓國是接受美援後轉型最成功的代表案例，但USAID同期在非洲的剛果與越戰期間的南越之援助，反而遭遇重大挫敗──大量發展資源被地方腐敗精英侵占，使美援未能有效轉化為經濟成長或社會進步，不僅削弱美國的國際影響力，也讓USAID頻繁捲入政治醜聞，聲望重創。

此外，USAID的發展援助雖成功促進部分國家的經濟轉型，但這些成長的果實卻未必能與民主法治同步落實。例如，韓國獨裁者朴正熙在USAID的協助下，大力推動農業與工業改革，促使韓國進入「漢江奇蹟」的高速經濟成長期，但同時，朴正熙與其後的全斗煥政府卻持續以軍人干政與白色恐怖手段鎮壓韓國的公民社會。類似狀況也發生在巴西、阿根廷與智利的軍人獨裁政府時期，這使美國援外政策所倡導的「自由願景」大打折扣，並在美國國內引發批評，指責USAID的援助計畫不僅助長了威權主義的存續，更淪為姑息獨裁、推動新自由主義經濟殖民的政治工具，進而種下疑美論在國際社會持續擴散的遠因之一。

隨著美國在越戰的失敗，華府對USAID的任務定位開始進入漫長的轉型期。為了避免南越模式重演，造成巨大資源流失與國內輿論反彈，USAID的對外任務逐漸從國家級的整體經濟發展援助，轉型為政治風險較低、且更受國會和美國輿論支持的人道救援計畫，如農村脫貧、糧食安全、傳染病防治與大規模災難應對等領域。

在此期間，USAID的人道援助任務成功拯救了全球數千萬人的生命。以愛滋病防治計畫為例，在川普政府下達停工令之前，全球約有2,000萬名愛滋病患者因USAID支持的長期醫療與投藥計畫而成功控制病情，成為美國國際援助政策的最重要成就之一。

然而，這些人道任務的卓越成果，卻無法掩蓋華府對USAID存在目的的日漸質疑與不滿。一方面，美蘇冷戰結束後，美國的援外戰略逐漸失去明確的核心目標；另一方面，雖然USAID的對外任務變得更加多元，但其組織卻陷入嚴重官僚化、執行效率低落的淵藪，使國會兩黨對其運作模式失去耐性，甚至早在川普之前，民主黨與共和黨都各別出現過「砍掉USAID重練」的主流呼聲。

曾在柯林頓（Bill Clinton）總統任內擔任USAID署長的資深外交官阿特伍德（J. Brian Atwood）分析指出，冷戰結束後，USAID的人事編制大幅縮減，但美國「3D戰略」的三大核心機構──USAID、國務院與國防部──卻陷入了一場長期且激烈的權力爭奪戰。

國務院亟欲將USAID的援外資源整併回自身體系，以統整美國外交與發展政策，而國防部則因阿富汗與伊拉克的長期戰爭，在占領政策與戰區重建上與USAID產生大量業務重疊。在此情況下，各部門不僅各自為政、重複投資，甚至因政治因素頻繁更換政策主導權，導致美國援外政策的不連貫、計畫與議題之間缺乏整合，官僚機構重疊且效率低落，職責與權限不斷爭執。

任務重點發散與後冷戰時代的編制縮減，進一步惡化了USAID最令人詬病的官僚主義與效率弊病。由於USAID的專業與人力資源早已無法有效回應來自國會、白宮及國際事務的複雜需求。因此，將專案外包給國際NGO與大型援助中介團體，才會成為USAID的運作常態。

然而，這種模式也引發美國政壇的跨黨派質疑。批評者認為，USAID過多地將預算發包給「白手套NGO」，不僅導致資源浪費，甚至助長國際援助體系內部的利益輸送與尋租現象。更有批評者直言，這種陳腐的官僚主義，已將國際援助轉變為讓特定產業盈利的「人血饅頭產業鏈」。

但USAID的官僚問題並非單純來自內部，而是源於結構性困境。由於USAID並非內閣部門，與國防部、國務院相比，其預算獨立性更為受限。以阿富汗戰爭期間的USAID援助計畫為例，所有專案不僅需通過白宮與國會批准，還須與國務院、國防部協調，導致決策過程極為冗長，影響計畫推動時效。即使專案獲得核准，所有預算支出仍須向6個政府監督機構──包括美國行政管理和預算局（OMB，總統行政辦公所屬）、政府問責署（GAO，聯邦最高審計部門）、國務院海外援助處（俗稱「F辦公室」）、USAID監察長、阿富汗重建特別監察長辦公室（SIGAR），以及國會內負責監督的各個委員會──分別提交季度報告、年度評估、任務績效指標報告與審計報告，導致行政負擔極為繁重。

若進一步以糧食援助為例，USAID的物資與服務採購亦分別受《農業法案》（2014 Farm Bill）與《貨輪優先法》（Cargo Preference Act）約束。根據規定，即便額外負擔倉儲與運輸成本，每一筆對外援助的糧食物資，至少90%必須採購美國國內農產；而在運輸方面，即使美國籍貨輪的運費成本比外籍海運高出2.7倍，每次援外運輸計畫仍必須由美國籍貨輪承擔至少50％的運量。

這種繁瑣的監管制度與採購限制，不僅大幅推高援助計畫成本，還限制專案靈活性，削弱USAID的執行效率。例如，加拿大的國際糧食援助計畫中，購買糧食的經費佔比達70%；然而USAID的糧食援助計畫，實際用於購買糧食的經費卻僅占40%，其餘60%皆流向行政成本與運輸開銷。

更甚者，承包USAID專案的NGO單位，除須具備足夠的官僚經驗與行政人力外，還必須具備足夠財務能力，以應對美國政府層層疊加的行政要求與冗長的撥款程序。

儘管美國兩黨對於USAID的運作現況一直抱持質疑態度，但川普本回的開鍘手段，卻激進而極端的超乎各界想像。一方面是因為過往的聯邦政府重整計畫裡，從未有過如此「齊頭斬」式的全面經費凍結與停工命令；另一方面則是作為政策主導者的川普與美國富商馬斯克（Elon Musk），在調查尚未清楚、解決方案亦不明朗的狀況下，即公開攻擊USAID是「犯罪集團」，甚至直接痛罵「USAID必須死」。

曾在川普第一次執政時擔任國家安全顧問、之後卻與川普公開決裂的波頓（John Bolton）即公開質疑當前政府處理USAID的手法：

「一個經過精心規劃的對外援助計畫可以成為國家安全的助力，儘管美國目前的援助體系並未發揮這樣的作用，但如果完全廢除對外援助，那將等同於自廢武功，削弱美國在國際舞台上的一項關鍵戰略工具。」

波頓一向以其右翼保守派觀點推崇國際現實主義，在外交圈內也總對人道援助行動抱持不以為然的態度。但在USAID的存廢議題上，他卻不斷強調，美國的援外行動不應在此刻「砍掉重練」，因為馬斯克與川普當前的做法僅著重於拆解USAID的「大破」，卻未提出替代方案以立即填補其任務真空的「大立」。波頓警告，這恐將在未來很長一段時間裡削弱美國在國際發展上的影響力，進而讓中國的「一帶一路」倡議得到更多合作空間與政治正當性，「到時就知道他們（馬斯克與DOGE）所謂的節省，只是因小失大、不值一提的小錢。」

與波頓政治光譜相反的民主黨的外交大將──拜登（Joe Biden）政府任內的USAID署長鮑爾（Samantha Power）──同樣認為：川普若執意「消滅USAID，只會拱手讓全球的獨裁者們獲勝」。

鮑爾舉2023年USAID擴大的太平洋島國合作夥伴倡議為例，此一援助政策同時與美國的國防、外交方針相結合，是圍堵中國影響力深入南太平洋的關鍵戰略之一。但在合作倡議公開之後，中國和俄國聯手的認知戰行動卻針對性地在南太平洋造謠USAID的援助行動，像是2024年索羅門群島大選前，中俄網軍突然同步造謠「USAID陰謀煽動索羅門內亂並打算政變」的假新聞。

「事實上，USAID在其開展工作的100多個國家累積了巨大的政治資本。因此，當美國向這些國家的領導人提出艱難要求時──例如派遣維和部隊到戰區、協助美國企業進入新市場，或是將罪犯引渡到美國──這些政府往往更願意合作。」

但華府針對USAID改革緩慢的長期批評，有很大一部分的焦慮原因同中國有關。自習近平於2013年提出一帶一路倡議以來，中國的海外影響力正以倍速追趕著美國援外發展的足跡，特別是在非洲大陸、拉丁美洲等全球南方（Global South）地區，隨一帶一路遍地生根的「中國模式」，更讓美國政壇焦急自問：在與中國的全球競爭中，以USAID的人道援外模式是不是失去了對受援國家的吸引力？

包括USAID前署長阿特伍德（J. Brian Atwood）在內，許多擁有援外經驗的資深外交官都曾警告：為了制衡中國的一帶一路，以USAID為首的美國的援外工具，應該把任務重心調回經濟發展模式。

阿特伍德舉衣索比亞為例，2007年，衣索比亞曾是全世界最貧困、也是接受美援規模最大的國家之一。然而，在當年度美國對衣索比亞的援助預算中，50%經費用於愛滋病防治計畫，38%投入緊急糧食援助，但用於教育、農業、經濟發展及改善政府治理等傳統國家發展項目的資源卻各僅占1.5%──阿特伍德認為，這顯示美國援外資源的分配邏輯與戰略方向，援助計畫往往優先迎合美國國內政治受歡迎的議題，如健康、教育、環境保護和人道援助，而非發展中國家迫切期待且更有在地吸引力的經濟發展計畫。

在全面凍結援外預算的行政命令中，川普也提出類似的擔憂，但他的批評並非針對USAID缺乏對經濟發展的重視，而是嚴厲抨擊USAID在海外推廣的「多元、平等和包容政策」（DEI）。

川普政府公開點名USAID對於跨性別團體的贊助，和在中東地區缺乏對在地合作者的監管、導致援外資源落入恐怖組織與敵意勢力的「協力團體」手裡，「但在川普總統的領導下，（USAID的）這些浪費、欺詐和濫用行為，就到此為止，」白宮聲明強調。

儘管白宮對USAID的攻擊聲明存在與事實有所出入的爭議敘述，其條列的「爭議計畫」總金額亦只是數十萬個援助專案中的滄海一粟，對於一般美國選民卻足已引發疑慮。

但對此，鮑爾等聲援USAID的外交老兵卻解釋，USAID的人道發展任務有必要維持各領域的彈性，才能為國務院的傳統外交政策提供更多元的輔助力量。例如透過支持各國公民社會的媒體識讀、資訊自由與獨立媒體的倡議計畫，就有助於抵銷中俄認知作戰的滲透強度，並間接地強化各國的民主韌性與改善政府治理。只是這些支持公民社會發展的行動不僅需要長期耕耘，也不總能配合美國短期的外交利益，因此在援外政策上美國才需要USAID作為政治的緩衝平台。

「我認為川普總統缺乏對『軟實力』（Soft power）運作的理解。」曾提出國家軟實力概念的美國國際關係理論大師奈伊（Joseph Nye），就對《NBC新聞》解釋援外政策背後的邏輯，並稱川普政府的行動正嚴重損害美國多年來在全球建立的信任：

「權力的本質，是能夠讓他人按照你的意願行動，其可透過三種主要方式達成這一點：脅迫（coercion）、支付（payment），或者吸引力（attraction）。這三者分別應對著『大棒』（sticks）、『胡蘿蔔』（carrots）與『蜂蜜』（honey），但顯然川普完全不懂（美國援助發展工作之於）『蜂蜜』的效用。」

無國界記者（RSF）指出，川普的援外預算凍結與停工令，已對全球獨立媒體帶來空前壓力，特別是那些監督中國、俄羅斯與伊朗等威權政府的新聞機構。RSF引用USAID已下架的官方報告，指該機構的獨立媒體與資訊自由專案，曾為超過30多個國家的獨立媒體提供支持。以2023年度為例，USAID的相關計畫共支援全球6,200多名記者、707家媒體機構、279個推廣資訊識讀與獨立報導的NGO。其中，國際反貪腐組織「組織犯罪與貪腐舉報計畫」（OCCRP）及被迫流亡海外的俄羅斯獨立媒體《Meduza》，皆是USAID計畫的支援對象。

然而RSF的緊急聲明，雖然說明了USAID癱瘓對各國獨立新聞工作的重大影響，但也凸顯了其中的敏感之處，因為中俄官媒與網軍立刻抓住「美援」的關鍵字不放，並藉此主張這些「和USAID合作」的獨立媒體是受美國控制、用於宣傳「顏色革命」的政治機器。因此，絕大多數受到影響的媒體單位都選擇抱持低調，一方面避免刺激川普政府後續的審查報復，二方面也避免隨中俄的烏賊戰術起舞。儘管OCCRP等單位都已主動強調並證明USAID的支援專案，並不介入其調查報導的選題、執行與內容，「我們的調查工作取決於事件的真相，而非政治意識形態」，但這也再次顯示了國際公民社會的發展，並不適合直接與國家利益和外交政策作直接聯繫。

「類似的狀況，也出現在長期監督中國勞動迫害、特別是針對維吾爾人與藏族的大規模強制勞動的NGO組織──中國勞工觀察（China Labor Watch），」《經濟學人》雜誌（The Economist）指出，中共多年來不斷抹黑中國公民社會的揭弊行動，指控其受西方操控、試圖煽動中國社會分裂，因此這些NGO一直擔心遭中國政府封鎖、切斷對中國內部線人的聯繫。然而，這些組織如今面臨的最大存續威脅，卻來自於自由世界的美國。

「這真的非常諷刺。」人權觀察（Human Rights Watch）中國部副主任王松蓮（Maya Wang）就對《經濟學人》表示：

「美國政府的行為，反而幫了中國政府一個大忙。」