近日關於國土計畫應該延遲實施的呼籲，不時跳出螢幕畫面或是傳入耳中。這些要求延宕實施的訴求，不管是產業用地不足或是農民擔心土地利用受限等等，究竟是否合理？未有人深究。因此本文嘗試從國土計畫系統有別於既來國土管理機制之處出發，檢視這些檯面上的訴求以及國土計畫的全面實施是否有延宕的必要。

目前檯面上主要的爭執點，集中在部分直轄市、縣市主張作業不及，也有如桃園市與雲林縣主張產業用地劃設不足，更有主張被劃進農業發展地區是傷害農民權益，進而有農民權與特別犧牲的說法。回應這些質疑前，首先要釐清《國土計畫法》到底怎麼規定的，想達成什麼目標以及如何運作。畢竟，一些前述質疑的答案其實就隱身其中。

目前的《國土計畫法》雖是在2016年公布，但實際上我們對國土利用失序與不合理的檢討，早就超過20年。當年，無論是想採既有《區域計畫法》修正案或《國土計畫法》草案，都是為了改正非都市計畫土地管理長年遺留下來的系統性問題與弊病。

《區域計畫法》留下的主要弊病，可以簡略整理如下：

也因此，國土功能分區的劃設並不是在各該地方層級國土計畫外的獨立作業，而是依據各地方政府依法公告實施的地方層級國土計畫內容，將之據以落實於現地。換言之，國土功能分區的劃設必須符合地方國土計畫內容的指示，最多只有在地區邊緣因為配合地籍或者現地實情，得以酌予修正，而不可以違背其所依據的地方層級國土計畫。

以下，我們可以運用上面整理的基本觀念，回過頭來檢視近期被用來要求延遲實施國土計畫的爭點。

關於推延國土計畫實施的常見原因，有主張劃設工作做不完，或是地方政府主張產業用地劃設不足。由於這兩種都直接涉及國土功能分區劃設作業，因此就放在一起討論。

首先，就作業不及來說，事實上縱使《國土計畫法》有部分子法未公告實施，但劃設分區作業相關法規早已齊備。因為是初次辦理分區劃設，目前各地方政府任務只是要把區域計畫下（也就是現行）合法狀態過渡到國土計畫系統。

況且因為是依照先前已經公告實施的各地方層級國土計畫辦理，如前言，頂多只涉及地方層級國土計畫所指示的分區範圍邊緣如何修正。若此事涉及民眾對於土地未來受限情形不明而有疑慮，則過去幾年內政部國土管理署持續辦理相關人員教育訓練，且到今年4月土地使用管制規則預告後，資訊都完全上網公開，地方政府竟無法有效讓民眾了解，實在無可理解。尤其以全國土地涉及問題最複雜的花蓮縣都能早就繳交並通過分區圖來看，分區劃設工作無法完成根本是推託之詞。

尤其，現階段因為還適用《區域計畫法》，如若民眾有意變更使用方式，仍可申請變更編定或是開發許可，一旦獲准後即可安心過渡到國土計畫下。整體而言，這對於分區劃設作業都無影響，又為何會有作業不及的問題？

如果認為現在要劃設分區時產業用地不足，理解上也只能說是城2-3在各該地方層級國土計畫中未充分預留。換句話說，如果問題出在桃園與雲林的國土計畫中對於城2-3預留不足，必須先去修正桃園和雲林的國土計畫後，依據修完的各該國土計畫才可以劃設（想要的）城2-3，而不是放著已經公告生效的地方層級國土計畫不理，只要足額產業用地。

另外常被提及的問題就是關於國土計畫下，農民權益如何保障的質疑。

若純從土地利用的角度看，既然現在合法的權益過渡到國土計畫系統後仍受相同保障，所謂農民不願意被劃入農業發展地區各子分區、分類的問題，到底問題出在哪裡，實在耐人尋味。

而前述問題一直跟農民權益綁在一起，甚至名之以農民權，也有民代認為只要土地劃進農業發展地區就是特別犧牲，應該獲得國家的補償。若把這樣的論述連結回前面關於農民就其土地權益在實施國土計畫前後變化情形來看，可以看出真正被主張損及農民權益之處在於，農地偏低的價格以及農地是否可以不做農業使用。

正視這兩個問題時，我們可以先問，如果農民因為不滿意農地的價格，就希望自己的農地是建地，那麼空間規劃上追求合理的因地制宜與適地適用，又到哪裡去了？那又何必做空間規劃？尤其若周邊的土地還是維持農業使用，我們真的要把農業環境中單獨一筆土地變成建地嗎？

這裡牽涉的是建立國土利用秩序的問題，因為土地在空間上是相連的，一筆土地的利用與周邊環境有關，這甚至包含土地利用造成的遮蔭或是汙水排放，也因此才會發展出環境影響評估制度。至少，在保障其他想要維持農業使用的環境中，鄰人一樣也可以主張鄰近土地所有權人或使用人，不要對其土地做出妨礙他人農業使用之舉。所以，無論是在都市計畫區內、區外，空間規劃上的課題從來都不是就單筆土地觀察的。

反之，如果有農民純粹只是想要脫農，不管原因是否出自貧窮，這根本無涉農民權的問題。尤其現行法與《國土計畫法》都仍容許申請建築農舍，何還來轉成建地的建築需求？難道是著眼於大規模、大量體開發？如果是這樣，這適合出現在農業運用的地區嗎？更何況，這如前所言，絕不會是農民的權益。

進一步來看，農民就所有或使用農業運用土地，為了維護農業利用受有一定限制時，這就是特別犧牲，就應該要國家補償嗎？按農民利用農地之耕作成果，獲益自有高低，但是因此致富者也非少數，更何況若不想當農民尚可把土地處分給願意接手的人。因此，無論土地的可使用與可以自由處分的權利，都沒有被剝奪，更何況台灣還停徵田賦，有特別犧牲嗎？

另外，如果著眼於大量農民限於貧困的現象而要提供幫助，不會是拿土地這個不直接相關因素當成工具，自也不會是適合的藉口。這反倒是農政系統必須去思考如何從農業法制有效協助農民，如果問題出在耕地面積過小，則可能成為檢討繼承法制的機會。社會福祉面就該從社福法制求之，而不是拿著有限資源特性而必須一定程度社會化的土地產權來談農民權益。

從上面提及目前風風火火企圖延遲國土計畫實施的主張觀察，就個人來看，都有重大的論述瑕疵。而且，農民保障與農地農用的問題，現在就已存在，並非源自國土計畫的實施。因此，看來更像是一種借題發揮的情形。如果這樣的論述成立，其實問題根本不只是延遲國土計畫系統的推動，而是根本性地否決國土計畫的實施。至於作業不及與產業用地不足的問題，則實際違反行政紀律或是《國土計畫法》明訂的規範。

嚴格來說，空間規劃的目的就在建立特定空間範圍內使用的秩序，藉以使空間的利用不要互相扞格。國土計畫與國土利用秩序的建立，與此並無不同。但是，正因為如此，事實上不存在完全自由而全無限制的土地利用。理論上，我們可以要求在規劃時，落實由下而上進行規劃，盡量周延地考量土地上人與事物的關聯。但是，就其結果，限制必然存在。然而這些限制不至於失衡（例如違反比例原則），限制也不至於過重到接近剝奪權利，這些都還不會是特別犧牲，也都不會是國家補償義務的原因。

農民權益的保障當然重要，但是，一個國家內部各種事務的執行與制度的創設，有一定的分工。對農民保障的缺口，要由農政與社福系統補上，而不是拿這個因素去卡住國土空間利用的規劃與納入控管。

簡言之，縱使個人對於國土計畫系統也有諸多質疑，但是至少檯面上這些爭議，就個人觀點來說，大概都是假議題。對於大多數人，現行法所帶來的桎梏早該卸下，而看著諸多住在偏遠山區與離島的人們，再拖著不讓《區域計畫法》落日，都是在既有快50年的傷害上繼續製造傷口。

台灣現下國土利用秩序蕩然，區域計畫系統機能衰敗，其實是在國土問題上止血的時刻。就此來說，國土計畫系統順利準時上路是一件重要的里程碑，而後續的鄉村地區整體規劃也才能真正跟上，以落實合理控管的目標。檯面上的風風雨雨，如果是真正該處理的實質空間課題，那當然要盡快處理，那麼該延遲國土計畫的推動就延遲。但是，當被提出來的這些爭點盡是些假議題，那麼，國土計畫的實施因為這些政治作用導致延遲，對國土利用的失序無以盡快止血，都只是對國土與全體國民的加深傷害罷了。

※本文作者戴秀雄為政治大學地政學系副教授。