「為什麼別人的土地可以種房子、種工業區，我們的土地就一定要種田？」 「為什麼雲林縣要承擔全國糧食自給率，必須劃設8萬7千多公頃的農地，其他縣市卻能劃城鄉發展地區？」 「別的縣市土地一坪上百萬，雲林的農地卻只有幾千塊，同樣是土地，為什麼你的價值比較高，我們就要做到滿頭大汗還要被限制？」

雲林縣長張麗善站在西螺農會的會議室中，言詞激動地對著台下上百位來參加國土計畫說明會的民眾喊話，同樣的論述她已經在縣府大禮堂，在斗六、古坑、虎尾等鄉鎮市講過好幾遍。面對明年即將上路的「國土計畫功能分區圖」，號召縣府公務員、農會、民代、農民，砲打中央。

張麗善說，中央官員一直對外界說國土計畫會尊重地方劃設的權力，但為何雲林縣將計畫送進內政部國土計畫審議會，各個部會官員及委員都有一堆意見，對地方劃設的國土計畫指手劃腳，「農地劃太少不行，劃成農2的地區還會被要求要劃成農1。」

根據雲林縣公開展覽的國土功能分區草案，農1的面積共計6萬餘公頃，為全國最高，也占了全國的五分之一，而農2面積為2.6萬公頃，農業發展地區合計達9萬6,228公頃，大面積的肥沃農地，如今卻被雲林縣視為發展的滯礙。

比較各縣市國土計畫分區公展草案中的農1與農2面積，一般有農業發展的縣市，農1占比大約是4成到6成，其中雲林是農1比例最多的縣市，高達7成，而同為農業大縣的屏東農1比例卻不到1成，明顯與其他縣市有極大落差。

對此，屏東縣農業處農業企劃科科長藍謙回應，根據中央的國土分區劃設規則，農1的劃設標準其中一項是25公頃以上、8成以上面積作為農業使用，「因為台糖土地都是一整片、大範圍（才會劃農1），我們都是按照劃設標準來走。」

藍謙強調要替屏東平反，屏東過去還是農業社會，劃設特定農業區沒有問題；但社會型態改變後，屏東很早就開始檢討農地分區，在2000年就進行第一波將已經不算優良農地的特定農業區改為一般農業區，也在2017年進行農地第二次通盤檢討調整。

但為何土地條件都差不多，原本也都是一般農業區，卻只有將私有地劃為農2，反而將一般農的台糖土地「升級」成為農1？

《報導者》進一步追問後，藍謙也坦白，劃設邏輯並非只有面積，因農1比農2有較多的限制，若私有地劃農1會影響地主權益，「縣市長有遠見很重要，潘縣長（指前屏東縣縣長潘孟安）很早就發現這個問題，才會這樣執行。」

根據內政部規劃，縣市政府應在2024年6月底前，將縣市國土功能分區圖提交到內政部進行審議，正因為屏東案例在前，雲林縣揚言，若中央沒有具體回應農1及農2資源補助的差別，就不會把土地功能分區草案送入內政部審查。

雲林縣政府從今年7月開始走入20個鄉鎮市，舉辦多場國土計畫說明會，張麗善親自出馬，左批內政部國土計畫導致農民土地使用受限，右批農業部農1、農2補助交代不清，「如果土地可以蓋房子、蓋工廠，誰想要種田？」她認為，《國土計畫法》違規的罰鍰太高、新增的檢舉制度造成民眾紛擾，應該刪除。

張麗善認為，國土計畫讓都市土地受益，雲林的土地卻受限，雲林縣政府委託專家學者研究、論述，多次向中央主張「農業權」卻被漠視，「特別犧牲應該要特別補償，農民耕作是為了守護糧食安全，農業部每年每公頃應該補助40萬。」她解釋，一公頃的農地種水稻大約就是一年收入40萬，租給光電業每年的租金也約40萬～50萬。

一聽到「一年什麼都不用做，就有40萬可領」，農忙中撥空與會的農民自然是拍手叫好，但也有一位不願具名的民眾笑說「哪可能有這麼好的事？」他也質疑，說明會開了兩個多小時，雲林縣政府官員跟民代講好講滿，沒讓民眾提問或發表意見。

內政部次長董建宏也曾到雲林澄清，農1、農2都能做農業的產、製、儲、銷使用，而且土地可以透過5年一次的「通盤檢討」進行變更，既有的農田、農舍、農業設施都會受到保障，不會增加管制及犧牲農民權益。

農業部資源永續利用司司長莊老達也說，雲林農1面積最大，是因為既有的「特定農業區面積」就比較大，但國土計畫要怎麼劃，還是依照地方發展需要及劃設原則來做規劃。

記者實際走訪雲林農地，多數農民並不清楚國土計畫的規劃情形，且許多農民是跟地主租地耕作，例如一位虎尾鎮的青農表示，自己在雲林從事有機農業10年了，蓋溫室種小黃瓜、番茄、玉米等，但土地是租的，不清楚是位在特定農業區或是一般農業區。他說，農田會被列入哪一區，可能是地主較關心，對他來說如果哪天租不到這塊地，可能就是縮小耕作面積，或是找其他適合承租的地方繼續耕作。

立委、國民黨雲林縣黨部主委張嘉郡在接受《報導者》訪問時也質疑，用糧食安全來談農地是個假議題，「現在進口蒜頭、鮮奶很多農產品（排擠本土農產品），都是在危害本土的農民。」她認為，現行的《區域計畫法》在土地利用上保留空間，但《國土計畫法》一旦實施，土地分區要每5年才能更改，彈性較低，「請問農民一輩子能有幾個5年？」她也附和張麗善，指如果要雲林替全國保留農地，那中央就拿出誠意將「農業權」納入討論，要給守護農地的農民多少保障？

農1與農2都屬於農業發展地區，到底差別在哪？為何屏東堅持將私有地劃作農2，稱怕影響農民權益，而雲林等縣市看了也想跟進？張麗善甚至說：「如果農1、農2真的沒有差別的話，那我就把國有土地都劃入農1、私人土地都劃成農2。」

「只要現在不是劃農1，（5年之後通盤檢討）這塊農地就劃不回去了！」前任農業部部長陳吉仲直言，站在保護農地跟糧食安全的立場，不應該隨意把應該劃為農1的農地劃成農2。雖然法律上都有通盤檢討變更的可能，但從政治現實面來看，第一次劃設土地分區的現在就是關鍵。

葉佳宗則表示，從國土分區變更方式來看，不管是農1還是農2，都屬於計畫管制無法獨立變更，需要等每5年的通盤檢討才有機會調整分區；再從內政部的「圈叉表」來看，儘管有些項目不同，但落實到農民最常使用的農地利用行為，其實兩者差異並不大。他認為，許多縣市首長可能也在劃一個「吃不到的餅（權益）」給農民，大家都在「想像」自己的權益會受損。

長期協助基層農漁會幹部訓練的中華民國農訓協會，祕書長林國正接受《報導者》訪問時坦言，為了《國土計畫法》花非常多時間研究，但發現中央與地方的認知有很大的落差。內政部說不清農1跟農2的差異，農業部的補助方案又遲遲沒公告，許多農會都不知道到底對農業的影響在哪，更別提基層農民。林國正以內政部收到的陳情件數指出，全國約有6,000件針對國土分區的陳情案件，其中關於農業發展地區就有一半、約3,000件，代表人民對於新法有很大的焦慮。

若農1和農2的容許使用情形幾乎沒有差異，為何還要細分？轉變原因其實正是從中央與地方之間的摩擦產生的。

據了解，內政部和農業部對於屏東有別於其他縣市大量劃設農2做法頗為不滿，私下曾多次「道德勸說」時任縣長潘孟安，但畢竟分區劃設是地方權限，內政部到最後還是尊重並通過屏東縣所提的分區草案，希望把爭議延到第三階段國土計畫審議會再來做最終處理。也因此，內政部國土管理署後來調整策略，修改容許使用情形表減少農1跟農2的差異，希望減少各縣市反彈，至少讓各縣市都能先提交最後階段的分區。內政部國土署國土組副組長廖文弘就形容，「《國土計畫法》是一波溫和的土地改革，希望能愈平順愈好。」

然而，國土署作法卻引發連鎖反應。雖然減少農1、農2在容許使用情形表差異，卻也無法減少權益受損疑慮，鼓勵縣市將農2改劃為農1，地方劃設邏輯反而變成「既然都差不多，為什麼不劃農2？」重視土地利益意味濃厚。除此之外，容許使用情形表的調整也成了地方質疑的標靶，藍謙就說，內政部一直修改容許使用情形表，「乾脆先不讀，最後定版再看。」

還有一件未定案的關鍵政策，讓各縣市舉棋不定：農政資源補助。這也是葉佳宗觀察到的，因為政治上的不確定性，各縣市「撐著就是了」的氣氛已經瀰漫很久。

雲林多次砲轟中央後，農業部永續發展司預計在今年9月提出農地補助方案，包括各縣市關注的農1跟農2會有哪些補助差異。這也正是以雲林為首的在野黨農業縣攜手拒交分區圖的原因──如果未來不能少劃農地，那至少可以爭取金錢。

莊老達接受《報導者》專訪時強調，農1、農2的管制差異，是為了要保護農地，大家應該都不希望自家的農地被倒砂石或廢棄物，如果地方政府有需要砂石場、廢棄物處理場，那就避開農1，劃設在適當的地方。

「農民真的會希望自己的土地做這些使用嗎？」莊老達說，如果未來十幾年仍要繼續做農業使用，繼續在土地上種作，那劃農1能獲得的資源，一定比農2好，希望地方政府真正為農民權益著想，不要用不切實際的說法操作民粹，相當不負責任。

針對雲林縣政府對中央喊話的每公頃農地40萬補助，莊老達說：「全球沒有國家透過坐地喊價去保障農業權，也不該這樣子做。」政府應該要依照農業狀況，循序漸進地輔導農業發展，若只是給了錢就什麼都不管是不負責任的做法，「補助40萬的經費要從哪裡來？還是國家的稅收支出，納稅人會同意嗎？」

對於部分地方首長要等補助方案出爐後才要送審國土計畫，莊老達稍微提高分貝地說，「這當然是很現實的作法，但這就違反了國土計畫的原意。」他認為，農1、農2不是看補助多寡來劃設，而是要看土地的客觀條件、空間發展規劃去劃設才對，「難道說最後看到補助方案很好，把全部農地都劃成農1？這是很離譜的想法跟做法！」

到底應該先講清楚農地的補助再來劃設土地分區，還是劃完分區後再公告補助差異，中央和地方各執一詞，要如何達成共識，各方看法也不同。

「如果劃農1是種懲罰，那代表國家政策出了問題，」成功大學規劃與設計學院院長張學聖就批評，因為地方反對只好妥協，國土署將圈叉表的農1、農2管制差異縮小，但「農1跟農2怎麼可以沒有差別！」加上農業部又遲遲不公布配套，讓農1、農2一直存有模糊空間，故引發紛爭。他認為，農地配套應該先公布再讓地方劃設分區，「農業部應該先講清楚，可能不會影響劃設結果，但至少可以讓農民不要那麼反彈（指反對農地劃入農1）。」

張學聖指出，農業不是賺錢的產業，但也不能只用農產品產值去看待農地，農地還有糧食安全、生物多樣性、土壤保護與碳匯、景觀遊憩、農村社會文化等重要外部價值。用多元價值看待農地，先進國家會不計成本地保護農地，除了適當投注資源外也在稅制上做出明顯差異。

張學聖舉例，歐盟共同農業政策（Common Agricultural Policy, CAP）在基本給付上，就限定最小面積補助門檻，要1公頃以上的農地才有補助資格，其目的是希望盡可能讓農地保持完整。台灣不但沒有農地最小面積限制，更沒有差別式補助，像是颱風災損，有些補助不看是否為農地都一律補助，既產生不公平也讓農地制度難以維持（既然都有災損補助，就不需要挑農地來耕作）。

「台灣農地太容易變更，賺到土地紅利，但這在國外根本不是一個議題。」張學聖指出，國外對於土地作為商業使用會課很重的稅，都是真的要開發才會變更地目。但台灣土地變更成本太低，土地增值稅也不高，才導致一堆人都想變更農地等著開發賺錢，《國土計畫法》就是希望慢慢改變過往土地炒作的思維，用計畫去引導土地適當使用。

政治大學地政學系副教授戴秀雄更直言：「『你（中央）不給我（地方政府）錢，我就不劃』，這有點像是綁架勒贖。」他認為，國土計畫的精神是計畫引導土地做為合理使用，至於農民需要補助才能生活，這是社會福利問題；農業要更多補助才能發展，這是《農業發展條例》要做的事情，不可以跟《國土計畫法》混為一談。

對於國土農地爭議，長期關注《國土計畫法》的地球公民基金會議題部專員黃子芸反而選擇樂觀看待。她認為，國土計畫本來就是一個動態的討論過程，雖然檯面上看起來吵得鬧哄哄，但實際上該做的分區劃設仍在進行，「現在的吵鬧就是在尋求明年公告前，找到一個大家都能接受的版本，然後5年（通盤檢討）之後再開啟另一個吵鬧。」她也提醒，在全國國功能分區正式公告之前，就算是現在已經送到中央、進國審會審議的縣市，都還有改變分區的空間，意即戰線可能會拉到最後一刻。

截至今年9月，已經有13縣市將國土分區報給內政部，但也還有9個縣市還沒有提報。等農業部公告農地相關配套措施後，會不會有已繳交的縣市想撤回重劃，把農2改回農1？還沒繳交分區的縣市又會不會大改劃設邏輯？農地劃設大風吹對於台灣農業跟國土的影響是什麼？到明年5月全國國土分區正式公告之前，恐怕還有許多變數。