沿著台9線南下看到光復車站後左轉進台11甲線，車程不到5分鐘就來到花東縱谷裡一處聚落──太巴塱。阿美族是台灣人數最多的原住民族，太巴塱更是阿美族裡最大的部落，全部落戶籍人口約有2,800人，其中8成是阿美族。

太巴塱街區的外圍還能看見不少整片的水稻田，繞進街區裡也能看到好幾片田散落在平房之間，有的田地休耕閒置，有的則種植旱作金針。其中幾塊農地就是楊秀梅家族的土地，田邊坐落著他們的住家。楊秀梅這一輩多半已經退休，下一代又沒有要務農，農地就租給朋友種金針。

有文史記載以來，太巴塱在100多年前的清朝時便有一定規模的聚落，一直到1974年《區域計畫法》立法後才第一次有土地的規範。「我們很早很早就住在這裡，以前沒有法律規定，家裡有人要住，就在自己地上蓋房子」、「原住民哪有什麼建蔽率容積率，那個是漢人來了之後才有的東西⋯⋯」，講到土地議題，楊秀梅一家族7、8人你一句我一句地說著。不過談到專有名詞、明年就要正式公告上路的《國土計畫法》，大家就變得一臉茫然，只有幾個人還有印象曾經參加過《國土計畫法》說明會。而楊秀梅對新法留下的唯一印象就是：「以後就可以在自己的農地上面蓋房子住了。」

太巴塱常見的房子都是早在30、40多年前蓋的，當時的房子不見得都是違建，但阿美族的下一代、下下一代小孩出生後，家裡人口可能就多了10幾人，就算2、3個人擠一間房間也塞不下。很多私有的土地因為是農地無法新建房屋，既有的住宅又可能已超出建蔽率和容積率，難以合法增建。跟自己的兄弟姐妹和小孩們4、5個人同擠一間房間，或是因為居住空間不夠而被迫離家，在太巴塱是相當常見的情形。

每年8月是太巴塱的豐年祭，在外縣市打拚的小孩都會回家，有的還會帶朋友來參加，整個太巴塱瀰漫熱鬧的氣氛。這時居住的問題就更明顯了，每一家幾乎都會在自己家門口或是屋頂上「搭帳篷」給小孩住，楊秀梅自嘲「還好我們的屋頂都是平面，還可以『頂樓加蓋』，不然真的不夠住。」

長期以來，原住民居住／土地正義一直都是難解的問題。原住民住在自己蓋的房子裡，但土地可能不合法，像是在國有地上的河濱阿美族部落南靖部落、三鶯部落；或是土地合法但建物不合法，常見在農地或是山坡地蓋房子，因土地地目非建地，自然沒有建照和使用執照，屬於非法建物。太巴塱約有30％左右的違建，幾乎都是居住人口溢出到農地蓋建物的違建類型。

政治大學地政學系副教授戴秀雄解釋，在1974年以前，台灣對於非都市計畫的土地沒有法規限制，土地愛怎麼用就怎麼用；但1974年《區域計畫法》設立之後，沒有落實調查也沒有考慮土地的使用現況及合理性，就直接編定用地，像是礦區、原住民部落的建物都可能在一夕之間變成非法。

原住民的居住習慣不同於都市，有人住在山上有人住在河邊，有些習慣散居，好幾百公尺才有一戶。戴秀雄說，當時現況編定一筆土地可能就是2、3公頃，山坡地的大小、坡度變化都比平地大很多，卻因為同屬一筆土地只能套用同一種土地管理方式，而沒有更細緻地劃分跟規劃，難以合理使用也難以變更。

「只要沒有（水土保持等）疑慮，國土計畫這一波工作就要想辦法讓這些合理但不合法的建物合法化，」戴秀雄說。

但施行半個世紀的《區域計畫法》都做不到的事情，為什麼《國土計畫法》就可以？又要用怎樣的方式讓原住民建物合法化？

雖然《國土計畫法》國土功能分區還未正式公告，但各縣市已經可以進行各種討論跟規劃。目前全國唯一一個相當完整地執行「鄉村地區整體規劃」的部落就是太巴塱。太巴塱很有可能成為《國土計畫法》上路後，第一個經過系統性規劃讓原住民土地合法化的部落。

除了客觀條件外，促成太巴塱能推動鄉村地區整體規劃的還有一個重要人物：吳勁毅。

現職花蓮縣文化局局長的吳勁毅，是出身桃園的客家子弟，雖然不是原住民，但他移居太巴塱多年，對當地大小事相當熟悉。他的職務範圍也並不只有文化，更包含土地。

吳勁毅在德國慕尼黑工業大學唸博士時就是專攻農業與國土規劃，回台灣後也成為推動《國土計畫法》的重要推手。太巴塱的鄉村地區整體規劃經由縣府發包給顧問公司執行，而規劃方向則是出自吳勁毅的發想。

當地合法居住空間不夠，不管是返鄉的族人還是移入的漢人，都有人乾脆直接拉貨櫃屋來住，雖是違法放置在農地上，但一樣可以拉水電，申請門牌。土地違規使用的樣態很多，貨櫃屋或農地上鋪水泥都算。楊秀梅說，依法可以檢舉，她周遭很多人都被檢舉過，不過因為違規件數太多太普遍，實務上就是被罰個6萬元罰鍰後，只要擺在那邊，也不會有人真的來拆。

違建相當普遍，甚至不分公私。吳勁毅說，縣府統計，花蓮約有1萬戶、40%的原住民是住在違法的土地上。除此之外，部落的公有地也有許多違建，這還是全台普遍現象，他舉例：

「政府推動原住民部落文健站（文化健康站）政策，各部落進駐文健站時才發現，很多建物甚至可能連區公所自己都是違建，原民會（原住民族委員會）還特別再編一筆錢去補建照才合法。」

而太巴塱同樣不例外，殯葬園區蓋在農地上，太巴塱國小棒球場的地目也是農地而非機關用地。

吳勁毅進一步解釋，鄉村地區整體規劃就像是「小都市計畫」，算是一個共識或手段，其精神仍回歸最基本的基礎調查。他指出，過去許多都市計畫的弊病就在於「調查或推估資料錯誤」，錯誤的數據就會推導出錯誤的規劃跟決策。最常見的例子就是人口推估，全台灣都市計畫推估出來的人口比實際人口還多640萬人，造成國土資源不當開發，監察院還做成調查報告糾正過。

至於太巴塱的鄉村地區整體規劃怎麼調查，其實也相當簡單直覺。吳勁毅說，豐年祭就是部落裡族人最多的時候，他們在豐年祭時發問卷給族人，問家裡有多少人還需要新房子？哪些在外縣市工作的子女想要回太巴塱住？家族在太巴塱還有沒有土地？釐清是「有土地但並非建地，所以現在不能蓋房子」還是「沒有土地，但是想回來住」。

問卷發完後，他們在當地開說明會，擁有國土規劃專業和身為在地居民的吳勁毅直接攤開一張太巴塱大地圖，要族人們上來找自己的土地在哪，把會淹水的地方等各種生活實際問題畫上來。盤點過後，非屬土地的問題就轉達相關機關，跟土地規劃、公共建設有關的就納入鄉村地區整體規劃裡。

吳勁毅說，他們回收了40幾份問卷，整理出有84戶有子女返鄉的需求，需要約2公頃土地蓋房居住，再推估目前擠在現有老宅裡族人的居住需求有約5公頃，最後算出太巴塱仍有7公頃左右的居住開發需求。之後進一步釐清土地所有權及所有權人意願，預計採重劃的方式進行開發；至於沒有土地只是單純想返鄉居住的族人，則可以跟國家住宅及都市更新中心（住都中心）合作蓋社會住宅，避免族人最後仍買不起土地而無法返鄉。

「先進到國土計畫，透過鄉村整體規劃的手段，最後用重劃或是社會住宅執行，解決實際的居住問題，」吳勁毅替他自稱獨樹一格的土地規劃做法做了簡單的解釋。他也認為，如果連全台灣最大的鄉村區太巴塱都做得到讓原住民土地合法化，台灣應該每個地方都能做到。

吳勁毅預計，2016年5月1日以前的原住民建物會由主管單位統一優先處理，最快可能會在2年內完成土地變更；2016年5月1日之後的建物則因為涉及回饋制度，需要等主管機關做完規劃後才能變更，變更的時程應會在2年之後。簡而言之，「對於2016年（指2016年5月1日前既有原住民違建）的地主來說，他不用特別做什麼，等著之後被政府通知（土地轉為合法建築用地）。」

全台灣還有近5,000個鄉村區，其中有700多個是由原民會核定的原住民部落。剩下的數百個部落、數千個鄉村區都有辦法仿效太巴塱，解決不論居住、產業、公共設施的土地問題嗎？

若將視角從太巴塱拉遠，放到全國尺度。內政部國土管理署曾補助各縣市針對原住民部落進行調查，國土組副組長廖文弘說，調查結果顯示全台灣竟還有10幾萬棟原住民建築物是違建。

為什麼原住民違建維持半世紀，《區域計畫法》時代為何不能變更？廖文弘解釋，區域計畫是編定管制，需要政府提出特定區域計畫才有變更的依據，但違建太普遍，幾乎不會只為了解決原住民居住問題就提出特定區域計畫；如果沒有特定區域計畫，地主雖一樣可以自行提出用地變更申請，但依法規需提交水土保持計畫等，光是規劃費用可能就高達數十萬，對一般地主來說是不小的負擔，幾乎也不會有人自行做變更。

不同過去由個人申請用地變更解決原住民居住的問題，廖文弘說明，在國土計畫架構下，除了能透過鄉村地區整體規劃外，在原住民部落的部分，未來也能透過「原住民族土地使用管制規則」來處理原住民土地議題，由國土署出錢補助調查，再由原民會協助部落申請變更合法，等於是過去要原住民地主一個一個自己出錢跟申請變更的成本，改由政府出錢跟協助進行變更程序，在時間效率上應會快上許多。

台灣違建樣態百百種，如礦業地區的工寮長期因無法變更地目為建地而成為違建，同樣也有居住正義的議題，但為何好像只有原住民建物在談透過《國土計畫法》來合法化？其原因在於原住民在法律跟行政上有特殊性，但不代表其他合理卻不合法的違建沒有改變的可能。

行政層面上，原住民的身分有《原住民身分法》作為明確準則，原住民部落的位置跟範圍也有《原住民族基本法》等規範做認定，因此才能較精準地釐清跟設定變更標的。不過，鄉村地區整體規劃並不會排除身分別，亦即規劃範圍內的非原住民也有變更土地的空間。

就算沒有法律上的獨特地位或是行政上的優勢，一樣也能靠著《國土計畫法》的彈性改變違建現況，重點仍回到主管機關是否願意承擔責任。吳勁毅就強調，原住民之所以能處理土地議題，是因為原民會很早就意識到居住問題並著手規劃，「其他非原住民的鄉村地區也能做（鄉村地區整體規劃），但要有人提出來⋯⋯礦業用地的工寮也能處理，那就要看主管機關經濟部要不要規劃。」

明年就將廢止《區域計畫法》轉軌成《國土計畫法》土地使用分區，長達半世紀的不合法土地使用要轉為合法，對原民部落來說是個機會也是個挑戰。雖然有鄉村地區整體規劃和「原住民族土地使用管制規則」這些管道，但是知不知道怎麼用？規劃單位跟族人有同樣的知識基礎甚至能達成共識？

弭平知識落差變成《國土計畫法》推行的一大問題。戴秀雄說，為了要順利接軌國土計畫，國土署過去就安排許多針對各縣市相關公務員的系列培訓，但培訓情形相當不好，很多縣市每次來的人都不同，「很多人一知半解，錯誤訊息到處流竄，最後（公務員）還是用過去《區域計畫法》在理解。」戴秀雄強調，要變更原住民的居住問題，顧問公司都只是從旁提供專業協助規劃，主角還是地方政府跟部落，但雙方都在同一個狀況內的，除了太巴塱之外的部落並不多。

除此之外，原住民土地合法化還有個隱憂。原本在部落內的農地變成可以建築的土地後，提高了土地價值，會不會變成新的土地炒作標的？

過去就不乏有經濟狀況較不富裕的原住民，土地被以低價收購的案例。吳勁毅就舉例，過去在東部有個原住民部落，投資客鎖定車站前一處平房，看到門開開就走進去，看到地主阿媽就直接問了一句「200萬要賣嗎？」阿媽搖搖頭，投資客又加了50萬，阿媽就同意了。不久後，該地蓋起一棟好幾層樓的飯店。

戴秀雄認為，花東除了山上之外，縱谷間的平地因為幾乎都不是原住民保留地，並沒有法規限制土地合法化之後的買賣，「這個風險無可避免⋯⋯從部落或族群角度來看，土地確實是有可能流失（指賣給非原住民），但族人一般只有想到可以新蓋建築，沒人在考慮流失。」

2009年莫拉克颱風挾帶破紀錄的雨量，造成高雄甲仙小林部落滅村，多個原住民部落因此遷村，也開啟了《國土計畫法》立法討論。2016年，《國土計畫法》三讀通過，並即將在明年完成第三階段全國國土功能分區的公告。

導正「合理卻不合法」的土地使用是《國土計畫法》的重要課題，許多原住民住在自己的土地上，卻被認定為違建。因為原住民的身分跟部落的範圍在法律上都有明確的標準，因此也讓部落土地變更合法變得相對可行。不過，《國土計畫法》的精神並非過去《區域計畫法》上對下的管理思維，而是把土地規劃的權限交給地方政府跟土地使用者。如何適當運用這樣的彈性，讓部落土地得到適當規劃，不損及當地農業、產業發展，又能讓返鄉族人能安居樂業，將會是所有縣市政府和原住民部落的挑戰。