國道1號與國道2號交叉的西南角，從Google地圖上看，是一大片綠色土地，埔心溪流經此處，屬於桃園台地一部分，地勢稍高，憑藉著幾個埤塘集水灌溉，清代就已經有漳州人在此耕種開墾，以種植水稻為主。

《報導者》套疊現有的區域計畫分區，這片土地分別屬於「特定農業區」與「一般農業區」，是農業部認定的良田，但這一大塊超過1,000公頃的土地，在2023年桃園公開展覽的「國土計畫功能分區」草案中，劃為「城鄉發展地區第2類之3」（簡稱城2-3）成為未來都市擴張的範圍。

2022年，桃園市政府提出「新訂中壢產業特定區」計畫，將此區域劃進中壢工業區北側的擴張範圍，未來整體面積將是目前工業區的3.5倍。該年在環保署（現為環境部）第一次政策評估說明書專案小組意見徵詢會議時，就有多位環評委員建議縮小規模，尤其區域內仍有大片農地，不應該全數開發，當時環評委員李錫堤甚至直言，市府將農地全數劃為工業區將來會後悔。

康宇翔、康竣傑兄弟老家就在這個區塊內的中福里，世代以務農為主，2019年阿公過世後，父執輩並未繼續務農，康氏兄弟倆決定返鄉當青農，成立「尹水植園」，「尹」加「水」即是「康」字，在這塊土地上以有機方式種植原生植物，希望推廣「友善耕作」的概念。

康宇翔描述，附近人家都姓康，從小這地方全部都是稻田。《報導者》在康家農場以空拍機環顧四周，西邊是中壢工業區、北邊是國道1號、東邊與南邊則是桃園市區外圍，成為被都市擴張包圍的綠地。

康氏兄弟返鄉後，發現桃園都市擴張速度很快，周圍開始出現大樓、工廠，而老家農地因為是「特定農業區」還能保有農田景觀，但僅隔一條馬路的「一般農業區」早已經出現農舍、農地工廠等建築。

如今又聽聞這區將被劃為「城2-3」，康宇翔與康竣傑只覺無奈：

「難道土地只剩下開發的價值？想要維持務農竟然這麼難，而且我們還是特農地。」

康氏兄弟聯繫由桃園蘆竹居民和農民組成、反對桃園捷運綠線周邊土地徵收的「綠捷農地守護聯盟」，彼此交換意見，甚至一起參加工作坊，雖然捍衛的土地不在同一個地方，但目標都是守護農地。

康竣傑說：「自從回鄉後，發現過去的三合院不見了，建地改建為住宅大樓，兒時記憶的聚落消失，但當我們堅持無農藥種植時，發現原生植物自然出現。」康宇翔補充：「應該聽聽在地人的聲音吧！從頭到尾都沒有接獲任何通知，市府也沒有人實地來現勘訪查，這樣被決定命運的感覺很不好。」

康宇翔指出，這地方從將近30多年前就是每次區段徵收鎖定的位置，當時多數在地人務農不願意被開發，甚至還發展出社區營造，希望保存特色，萬萬沒想到阻止開發已變成中福里幾代人的共同宿命。

比對現行區域計畫與2023年公展國土功能分區圖資，桃園特農與一般農被改劃為城2-3的面積高達3,086公頃，比第二名的台中市（1,635公頃）多出將近一倍。

到底桃園市哪些良田被吃掉？經仔細檢視，最大面積是位在「桃園航空城」計畫周邊的第二期土地，預先已經被劃入城2-3；其次就是中福里這個接近中壢工業區約1,000公頃的區域。

江南志同時也質疑，前市府的國土計畫在龍潭科學園區三期（龍科三期）、桃竹苗大矽谷計畫等用地分區上，存在相當大問題。例如，龍科三期周遭的土地竟被劃入農1、農2，這樣會讓科學園區成為孤島，「中央說會幫我們改劃入城2-3，但我說不太對，我們自己把分區拉回來檢討後再送。」桃園預計11月進行各地區的國土計畫說明會，將再做一次通盤檢討，年底才會繳交分區圖。若按桃園市的通盤檢討方向，可預期農地會再縮小，城2-3的面積會再擴大。

政治大學地政學系副教授戴秀雄指出，城2-3屬於一種「暫定」的土地分區，是所有國土分區中最特別的一種，因為其劃設跟變更的成本不高，在沒有進到實質開發前，很容易成為土地炒作標的。他批評，從源頭來看應該要刪除城2-3的分區設計，才能迫使地方政府認真決定，到底要現在就實質開發還是轉其他分區，而不是等5年之後再來重新檢討是否開發。

葉佳宗警告，《國土計畫法》目標是希望讓過去未有效規劃利用的非都市計畫區土地可以依據地方需求與特性來分區規劃，但現實是，各縣市政府除了將平地──尤其是農地──可能進行工商發展的區域事先納入城2-3外，其餘土地幾乎照著原本《區域計畫法》的編定邏輯，並未徹底檢討每一塊土地的利用方式，仍維持破碎的土地分區，大大失去《國土計畫法》本來的用意。

桃園石門水庫周遭、現行的「山坡地保育區」散落不少農業開發行為，從圖資上就可看出當地破碎的土地利用方式，且在目前國土功能分區草案中，桃園市政府將原「山坡地保育區」與「風景區」全數納入容許農業開發行為的「農3」，並未思考供水給桃園與新北的石門水庫周遭土地該做什麼保育措施。

長年居住在當地的綠色陣線協會常務理事林長茂，帶著《報導者》記者沿北橫公路一路往東，經過慈湖、阿姆坪、三民，前往石門水庫上游。林長茂指出，靠近大溪的區域早已開發殆盡，山坡地種植水蜜桃、茶葉等經濟作物，以前這地方的居民都是原住民為主，經過多年開發，漢人數量已經過半。

林長茂指出，每次上山總是會發現，那邊山頭好像又被開發了，或是產業道路裡的山坡好像被剷平，又蓋了幾間房子，而這些全部都集中在大漢溪上游。他進一步說，很多土地都屬於台灣農林公司並長期出租，當然在桃園市政府劃分時肯定全數都劃為農業發展地區，否則爭端抗議就來了，但這樣對石門水庫真的好嗎？

林長茂引領我們進入石門水庫上游的幾條產業道路，指著幾間建築物，這些已經被開發成觀光農園，東一間、西一塊，破碎的土地使用方式已經存在多年。林長茂說：「占用國有地或違法使用，只有我會檢舉，還一度發生有砂石車意外衝撞我家，但如果我不做，這片山林會被破壞得更加嚴重。」

林長茂帶我們到枕頭山的薑母島附近，他指出，石門水庫上游早已淤積嚴重，庫容銳減，這都是眼睛所見的事實，但沒有人敢管，也沒有人敢阻止山坡地繼續開發，如今又全數劃為農3，恐怕這樣的問題只會更加嚴重。

根據經濟部水利署北區水資源分署石門水庫管理中心統計，截至2023年底，淤積量達到33.93%，為了清淤耗費67.962億元興建超過4,000公尺的阿姆坪防淤隧道，平時清淤後利用豐水期打開隧道以水力將清出來的淤沙沖入大漢溪，減少運輸成本。

林長茂不以為然地指出，上游努力開發，然後政府再花人民納稅錢蓋清淤隧道，把泥沙沖入河裡，兩個政府部門做出完全矛盾的行為，為什麼不利用國土計畫重新規劃的時候，檢視土地利用狀況？

從《報導者》取得的圖資可以發現，在《區域計畫法》現行分區中，石門水庫大漢溪上游的山坡地保育區並不是一整片完整區域，而是塊狀分布在森林區中。若再套疊上環境部的「飲用水水源水質保護區」，以及內政部的「公有地私有地籍圖」與「國土計畫法分區草案」，則會發現4種圖資範圍竟然幾乎完全重疊在一起，形成「森林區=公有地=飲用水水源水質保護區=國保1」，而「山坡地保育區=私有地=非飲用水水源水質保護區=農3」的結論。

這樣的國土分區劃分有什麼問題？是否能處理石門水庫破碎化、水土保持等環境問題？

對此，江南志回應，該依照國土分區劃設標準將飲用水水源水質保護區範圍劃設為國保1的部分，他們都依規定劃設為國保1；但非保護區的部分，則有劃為國保2或農3的選擇空間。山坡地的國保2跟農3也在他們目前重新通盤檢討的範圍內，不過劃設邏輯一樣會以農3為主。他解釋，「先入為主一定認為國保2管制比較嚴格，如果劃設條件符合，都會盡量劃農3」，因為農3才會拿到農業部的農政資源。而環境保護的部分，中央也有法規規範，所以不會發生劃入農3就影響保育的問題，例如原本山坡地的林地就有《森林法》等法規範，林地不會因為劃入農3之後就立刻變成農業使用。

如果劃入農3不會影響環境，也有農業補助，那是不是都應該像桃園一樣劃入農3而非國保2？

此外，戴秀雄也認為，環境部石門水庫飲用水水源水質保護區範圍劃設標準本身就有問題，應該依照等高線、地形這些地理條件去切，而不是看土地登記謄本一筆筆劃設，讓保護區依照土地產權變成東一塊西一塊。更可惜的是，桃園市府的國土分區竟比照原來方式，形成「私有地=非飲用水水源水質保護區=農3」、「公有地=飲用水水源水質保護區=國保1」這樣一刀切且破碎的情況。他痛批，桃園市府仍用《區域計畫法》單筆土地管理的舊思維便宜行事，完全違背國土計畫引導土地使用的精神。

相較於桃園石門水庫破碎的農3和國保1分區，同為飲用水水源水質保護區的苗栗鯉魚潭水庫又有另一種風景跟故事。

若看環境部公告的飲用水水源水質保護區範圍，鯉魚潭水庫及其上游幾乎都是保護區範圍，較石門水庫大且完整，並沒有出現破碎化的情形。再看苗栗縣劃設的國土計畫分區草案，國保1也高度對齊保護區範圍；另外，鯉魚潭水庫下游的農3也是完整的大範圍劃設，並沒有出現如桃園農3破碎的情形。

以國土整體規劃的精神來看，苗栗似乎比較符合國土集水區保育的精神。但依照劃設標準，把飲用水水源水質保護區劃入國保1的作法，卻引起當地農民群起抗議，也出現另一個問題：國土保育區內的農業會如何受到影響？

位於鯉魚潭水庫旁的卓蘭鎮壢西坪休閒農業區，目前屬於山坡地保育區內的農牧用地，合法經營發展10多年，不管遊客是要摘小番茄、柑橘等蔬果體驗農事，還是只是想悠閒享受農村風情都相當適合。走進壢西坪遊客中心，一群人圍著桌子喝著茶聊天，他們是來自卓蘭、大湖、三義的農民，多是在當地經營休閒農業區的地主，同時也是苗栗縣農民權益促進協會的會員。

這個協會去年才成立，主因正是因為要抗議當地休閒農業區都被劃進國保1。苗栗縣農民權益促進協會理事長、苗栗縣議員楊恭林就說，當農民發現土地都被劃進國土保育區後，非常擔憂將來農業使用會受到限制，他們多次向縣府跟立委陳情，希望能改劃成農3，也希望《國土計畫法》能再次修法延後上路，「這邊只要是被劃入國保1的農地，價格都大跌，跌到停止交易⋯⋯農民老了將來想賣一塊地好好退休也不可能了。」

這群協會會員中最年輕的是今年才35歲的涂育誠，他在水庫以北的薑麻園經營休閒農業區，同時也是薑麻園發展協會理事長。從小就在集水區上游長大的他，對水資源的運用非常謹慎，「因為這些水還要留給大家用」。薑麻園戶數不多，自來水公司曾評估沒有牽管效益，所以至今當地仍沒有自來水可用。

涂育誠說，如何善用湧泉水是當地生存的重要關鍵，每一戶都有自己的水源跟水權，包括自用、農業灌溉和給遊客使用的水都要斤斤計較；前幾年旱災時，家族內為了搶水還搞到氣氛緊張，而草莓都還要以人工用水管一株株地澆灌。汙水的排放同樣要謹慎，除了依法設置汙水處理槽外，他也不直接排出處理完的汙水，而是在自家土地上挖個洞，用滲透法再慢慢過濾。

「我們明明替大家保護水，為什麼反而要受到更多限制？」這是涂育誠對被劃入國保1的提問。

現在的限制在哪？涂育誠舉例，去年大湖草莓季，農家為了要銷售農產品，調來貨櫃屋作為銷售跟遊客休息空間，卻反而遭到檢舉違法使用。他質疑，「政府說青年返鄉、農村再生，但難道要我們推銷農產品，就只能在馬路邊辛苦撐個大陽傘嗎？」

因為中央法規頻繁變動，相關子法、農業配套遲遲沒有正式公告，地方官員也回答不出相關規劃，讓農民對於《國土計畫法》產生極大的不信任感，唯一看得懂的就是「不要被劃入國土『保育』區」，涂育誠幾乎就是各縣市農民的縮影。

劃入國土保育地區就不能務農嗎？內政部國土管理署國土組副組長廖文弘解釋，只要是合法農牧用地，就算被劃入國保1也可以維持既有使用，但還需要農業主管機關提出配套，「只要農業單位說可以，不管你是什麼分區，都可以繼續使用農業。」針對鯉魚潭水庫周邊的農業使用議題，他建議苗栗縣府自訂一個專屬於鯉魚潭水庫的土管，「但縣府不做也不會怎麼樣，最後（民眾的質疑）還是回到中央。」

為什麼已經有了內政部訂定的19個分區跟容許使用規範，還要地方政府自己訂定土地使用分區管理規範？地方可以做出與中央訂定的法規不同的規範嗎？《報導者》走訪多個縣市，發現就連地方政府專門負責規劃國土計畫的公務員都有這樣的疑問。

長期參與國土計畫修法、自己也在花蓮太巴塱部落實際執行鄉村地區總體規劃的花蓮縣文化局局長吳勁毅則用更白話的方式解釋，《國土計畫法》的精神是把土地規劃的權力釋放給更接近土地的管理者，換言之，就是中央授權地方政府有更大的規劃權利。「劃入國保1可不可以發展農業？還是可以，但當地農業、環保的主管機關要一起出來訂定一個『某某縣國保1地區農業使用條例』⋯⋯，若當地有水質保護問題，可能就要規定禁用農藥，要怎麼做到保育跟產業平衡是地方自己要決定，因為每個地方都不同，本來就不可能全國適用同一套法規，」吳勁毅說。

葉佳宗更進一步解釋，過去土地利用都由中央和地方政府的地政單位一條鞭管理，但就產生「有責無權」的問題，例如農地工廠的議題涉及經濟產業跟農業議題，應該要經濟跟農業局處一起管理土地使用，但因為法規是地政單位制定，開罰單跟跑法院都是地政單位負責。

葉佳宗說，《國土計畫法》就是希望讓土地管理回歸真正的權責單位一起負責，但產生新的問題是「其他部門沒有認知到自己要，或是有能力負責。」例如等明年《區域計畫法》失效後，原本的「林業用地」項目也會跟著一併消失，但不代表農業部林業保育署未來就不管林地。他觀察到，《國土計畫法》涉及非常多的部門法規，但多數的修法跟配套都還欠缺討論跟共識，無論中央還是地方各機關都應該要意識到，《國土計畫法》不是只跟國土署有關，是跟每個人都有關係。

「《國土計畫法》是一部已經立法8年的大法，如果農地對國土來說很重要，經費不應該只靠農業部（原本的預算）。」在國土計畫立法時擔任國民黨籍立委的林國正、現為中華民國農訓協會祕書長，他認為，農地補助配套要先公布才能要求地方縣市政府劃土地分區。他也呼籲，相關配套經費不能只停留在原本的部會層級思考，應該要拉高到行政院層級，也要政委出面協調負責，否則容易淪為地方角力。

雲林縣縣長張麗善今年6月開始公開質疑農地劃設標準後，內政部和農業部急忙下鄉溝通，內政部次長董建宏就多次到雲林開說明會。

（延伸閱讀：〈沒有「犧牲補貼」不劃農地？國土計畫下，良田面積反成縣市「錢鬥戰場」〉）

該如何解決如桃園山坡地或是雲林爭論的平地農地劃設標準？董建宏接受《報導者》訪問時表示，劃設分區是地方政府權限，但地方必須要講出一套劃設邏輯。他也再三強調，「《國土計畫法》是程序法，不是東西送上來就決定一切。」他解釋，《國土計畫法》有國土計畫審議會（國審會）的審議機制，地方縣市必須將國土分區送進中央的國審會，才能一一檢視哪些縣市遇到的問題有共通性，哪些又是特殊現象，「你不送審，我也沒權利跟你討論。」

原訂於今年6月底前要各縣市繳交土地分區，但雲林縣頻頻質疑劃設標準後引發連鎖效應，南投、苗栗、桃園都表示要全盤檢討分區。截稿前，只有約一半、13個縣市繳交土地分區，而全國國土功能分區在明年5月前就必須要公告。

國土計畫是否要拉高到行政院層級才能跨部會協調跟溝通，董建宏表示都尊重，主管業務的國土組都會負責任地回應各種資訊。如果有縣市遲遲不繳交分區怎麼辦？董建宏強調，目前並沒有要再次延後《國土計畫法》全國國土分區公告的打算，「到明年公告期限前，會（跟地方政府）努力溝通到最後一刻。」

《國土計畫法》在2016年立法通過後，在2020年就以考量調查跟規劃時間不足為由，已經修法延後過一次，今年在立法院跟地方縣市都不斷傳出要求二度延後的聲音。都市發展與平地農地、山坡地保育之間的衝突，在《國土計畫法》下，將走向符合立法精神、以上位計畫引導國土使用，還是回到一貫的土地開發炒作邏輯，還得看中央和地方的「溝通」將如何發展。