1999年9月21日凌晨1點47分，黑暗從南投縣向外擴散，吞噬一盞盞燈火。大地震盪，鋼筋水泥嘎吱擠壓，家具在轟隆巨響中位移，窗戶玻璃嗶剝爆裂，到處都是物品摔碎的聲音。待晃動稍停，驚魂未定的人們逃到街上，強風呼嘯，星星在沒有光害的夜空顯得特別亮，大小餘震不斷，瓦礫堆中傳來哭喊與哀號，還有聲聲祈求：「拜託別再搖了⋯⋯。」

2,454人的生命，在這個時刻永遠定格，從破壞中重生的巨變，由此展開。但有些破碎的國土與家庭，迄今無法癒合。

921帶給台灣的震撼不僅於當下，對社會體制、國家建設的衝擊，如一場20年都未停歇的綿長餘震。《報導者》走訪921災後重建的關鍵人物及各界專家，整理、清點921地震帶給台灣社會制度上的改變。震後7,300天，不斷翻越行政法規、地方政治、政黨輪替等層層路障之後，台灣社會走到哪裡了？我們創建了什麼？還有哪些地方停滯不前？

直到今天，前921震災災後重建推動委員會執行長黃榮村仍忘不了那道從苗栗撕開到南投、百公里長的大地裂殤。災後第3天，他前往南投災區，路過光禿禿的九九峰，看見埔里育英國小倒成一片，埔里高中堆滿救濟物資。隔天是中秋節，時至向晚，整條國姓老街燈火全無，居民在路邊未倒的屋簷下茫然四顧。

震後一週內，行政院成立「災後重建推動委員會」，負責救災、復健民生基礎設施、安置災民與規劃重建，成效顯著。令人錯愕的是，隔年1月底，救災剛告一段落，真正的重建還沒開始，中央就宣告將業務回歸各部會與地方政府，重建會形同解散。

「（3月的總統）選舉快到，」他推測，災後百廢待舉，民間對救災勢必有所不滿，這災後事務的單一窗口，成為挨罵的統一窗口，「（國民黨）看對選舉不利，就把它給close了。」

殊不知，這導致重建關鍵期的效率大打折扣。道路橋梁修繕這類由中央負全責、經費明確的工作還算單純，但舉凡住宅、學校重建等同時牽涉政府與民間的項目，少了中央窗口就困難重重。該依實際狀況修訂的法令、該調整的作法、該再寬籌的經費，全被耽擱。

黃榮村至今仍感到惋惜，「921規模這麼大，很多現行法令要overrule（推翻）、超越、排除、適用，才有辦法做出重建SOP。」

這臨時編制的委員會進駐中興新村成立辦公室時，百廢待興。黃榮村回憶，起初要什麼沒什麼，「連吃便當的錢都跟人家借，辦公桌椅是跟以前省政府借，一張簡單的ㄇ字型桌子，在那開第一次會。」

他重回災區勘災，發現晚上一片黑，和他半年前所見情況沒什麼分別。「那時媒體形容災區『形同鬼域』，」他搖頭再度埋怨：「救災跟重建怎麼可以隔半年？」

新的重建會運作6年，邊做邊修正法規、建置救災SOP，但錯過的重建黃金期已追不回。

921地震另個很不巧的時間點，是震前2個月剛好精省。少了原本負責統籌救災與災後重建的省政府、肇於1994年華航名古屋空難推動的《災害防救法》草案遲未通過，黃榮村形容相關法規和制度是「真空狀態」，種種救災與重建決策，都在不確定中摸索。

黃榮村認為民間急切可以理解，但有些事除了得走程序，另包括道路整治、植被復育、古蹟重建等都急不得，「重建會常要在急急如律令的壓力與審慎評估之間做決定」。

震災隔年，首部全國性災害防救法規《災害防救法》終於上路，涵蓋防災、救災應變與復原重建措施。體制方面，明訂各類災害防救工作的中央及地方主管機關；救災方面，設置特種搜救隊，專責各地區重大災害特種搜救勤務的支援，一改從前特種災害多由消防人員執行搜救的編制；防、減災方面，設國家災害防救科技中心，不僅研發防災科技，還要落實應用。

《災防法》在一次次災難中受到嚴峻考驗。例如921發生後13分鐘就趕到現場的國軍，在八八風災被控慢了好幾拍，調動規模也遠遜921。黃榮村認為，水災發生後，可能還會碰到大雨未歇，災區成孤島等導致救援困難。但軍方未能在第一時間動員，很大原因是當時《災防法》中對於人員指派協調的規定。

這次慘痛教訓，促成隔年（2010）《災防法》修法，增訂「發生重大災害時，國軍部隊應主動協助災害防救」的規定。《國防法》也在同年修法，將「協助災害防救」增列為「國防目的」與「國防範圍」，並納為軍隊指揮事項之一。

公部門愛莫能助的私權問題，民間管道有解套之道。「921震災重建基金會」是由中央「921賑災專戶」收到的140億元捐款成立，組成為民間人士，非屬政府機關，包括災民安置、生活、醫療及教育扶助，以及協助社區及住宅重建等業務，都比重建會有更彈性的發揮空間。

921震倒了162棟集合大樓，大樓產權複雜，光整合住戶的重建意願就困難重重。不過讓前921基金會執行長謝志誠引以為傲至今的，正是集合住宅重建。

這套前所未見的措施，起初受到官方強烈質疑，擔心錢收不回來。但時任921基金會董事長的殷琪認為「不做，一定有被罵的風險；做了，不一定有風險」，力挺到底。

「臨門方案」這套提供受災戶重建周轉金，重建完成後再向銀行貸款清償的機制，讓921基金會的捐款使用率達112%；2008年運作結束時，仍剩餘45億元經費移撥給財團法人賑災基金會，協助天然災害賑災。

臨門家族的重建經驗有被傳承嗎？謝志誠搖頭表示「沒人敢用」，但他認為，其實一切規定在《都更條例》都很完備，「看主事者敢不敢承擔而已。」

曾參與921重建的人員，都對台中市的「美麗殿」社區難以忘懷。該社區先被判定全倒，後判半倒，最終鑑定可修繕，全案糾葛10年才塵埃落定。

當時政府對921住屋全倒的受災戶，每戶發放慰助金20萬元，半倒者每戶10萬元。認定時，需由公所人員會同警察及建管機關認定建物全倒、半倒損失情況，且經判定為全倒，就是必須拆除的危險建築；若受災戶認為不必拆，則應提出經專業技師公會簽證的鑑定報告書及具體修復計畫送交地方政府審定通過，否則可強制拆除。

但921倒塌房屋規模前所未見，一方面災後人力短絀，專業人力調度不及，二方面災民急需安置，政府指示村里幹事需限期完成住屋全半倒查報，人力與時間緊縮下，留下爭議連篇。後來美麗殿訴訟案件的判決書中就揭露，最初判定社區全倒的，竟是沒有任何相關技師執照的工程顧問公司監工。

逾10萬棟倒塌房屋的教訓、重建的痛苦與糾紛，促使營建署在921後不斷修訂建築物耐震設計規範，建物的混凝土強度、耐震係數都提升，依不同震區，可耐5到6級地震。至於涉及防災所需的公共建築，對地震的耐震度，比一般建築高1.5倍。

曾參與921重建的前建築改革社社長呂欽文表示，今日的建築若依法規興建，震度6級以下應可不受影響，6級以上有損壞但不會倒，但蓋房子不只結構設計重要，對施工過程的把關更關鍵，「坦白說，921倒塌的房子，若有按正常設計標準，不會發生這麼大的災難。」

他指出，從前對施工過程把關不夠嚴謹，可能送建照時沒問題，建商卻未按圖施工、偷工減料，地震一搖就釀災。建築改革社現正與營建署研議，在《建築法》中增加第三方勘驗的條文，希望能在建築師外，另委託專業團體監督，不僅能更嚴格地要求監造者做好監造工作，也能要求施工單位顧好品質，修正草案已送立法院審議。

台灣是愛心之島，每逢災難來臨，捐款湧現，921地震就創下破紀錄的340億元捐款。但在熱情過後，總會緊隨一波對捐款支用與流向的質疑，之後八八風災、高雄氣爆、美濃地震到花蓮地震也屢次重演。

謝志誠認為，問題源頭，是因為無論政府或民間，都欠缺讓民眾了解捐款用途的「災前重建準備計畫（Reconstruction Preparedness Planning）」。

「《公益勸募條例》明訂募款前要先提計畫，但每次災難發生，大家都會說來不及提，拿出幾張計畫就要募款，公部門未必來得及審，」謝志誠表示，募款單位平日就應提出災前重建準備計畫供社會檢視，若能讓民眾捐款前明瞭善款運用方式，募款單位也依計畫使用，事後就不應出現指責雜音。不受《公益勸募條例》規範的縣市政府，同樣應比照辦理。

「好的災前重建準備計畫，會讓後續重建有序地進行，」他認為賑災基金會身為政府專門處理災後救助的單位，應做領頭羊率先擬定。

他也建議賑災基金會應設置「大水庫」帳戶，平日開放捐款，當災害來臨，就可評估大水庫庫存，衡量是否另開專戶，若足夠就不必再捐，可避免慈善團體的日常捐款遭到排擠。

位在火環帶的台灣，災難無可避免。當大規模或複合型災害發生，災害防救就演變成複雜的跨區域、跨組織及跨部門議題。

台灣是否需像美國一樣成立國家層級的聯邦緊急事務管理署（FEMA）？黃榮村認為，現已有內政部主管防救災業務，需不需防救災總署可商量，但現下更應分為兩部分努力：一是基礎預防，建置完善資料庫與預防設施，比如土石流潛勢區、颱風路徑預測等；二為災難來時，總統與行政院長需即時反應，立即調度動員。

謝志誠則認為，平日做好跨域協調，才能在面對大規模災害時不慌亂。他表示，依現行法令，各種災害防救計畫及整備，都是以行政區域或主管機關主責的業務為考量。縱使《災害防救法》明訂縣市政府需落實區域支援協定，但當實際發生大規模災害，縣市政府仍以向中央申請支援為多，相互支援機制運作較少。

他也指出，災難發生當下，重建工作就已展開，現行法規對重建面向規劃不足的問題卻一直被忽視，且當今政務官幾乎沒有參與921這般大型天災重建的經驗。他呼籲公部門應在平日建構完整的重建規劃機制，以利災後即時啟動。

921重建會生活重建處，幾乎包辦所有「軟體」方面的重建工作，從醫療衛生、社會救助，到就業職訓、心理重建的協調聯絡，由不到20人的團隊扛起。

「家安則社安，當時的生活重建架構，是以人為本、以家庭為基礎，從個人身心健康與家庭經濟協助重建，」許志銘說，中央對死亡、重傷、房屋倒塌都有慰助金、補助款，不過生活重建最終目的，是誘發個人的心理能量，培養謀生與家庭的「自償性」支持，喚起社會互助。災後的就業輔導與地區的傳產復興，幾乎成為重建後期重心。

生活重建是最深入人情冷暖的工作，當行政救濟接不住，得靠社會愛心伸援，許志銘自身深有體會。

災後半年，他獲報有位國中女學生父母雙亡，原想申請為地震失依兒，卻不符補助條件。原來學生在地震前就失去母親，父親則在地震後病逝，並非921失依兒，但仍亟需協助。

家訪一查，女學生還有4個姊弟，最小的弟弟讀小學五年級，大姊剛上大學。震災不久，親戚為減稅申報扶養這5個孩子，卻沒有實際撫養事實。孩子的親戚得知許志銘和社福單位前去關心，一度以為他要拐賣人口。

社福體系原建議安置到教養機構，被5姊弟婉謝，寧可相依為命，仰賴大姊輟學到加油站打工維持生計。他發現孩子需經濟支持與關懷陪伴，公餘就繞到姊弟家陪他們聊天、處理學校與生活瑣事、協助生活費與學費，重建會幾位同仁也一起幫忙。姊弟們很爭氣，透過就讀建教合作班貼補家用，完成高職學業後則簽延義務役，努力工作擔起養家責任。在重建會成員眼中，5姊弟的成長彷彿「自償性」縮影。

這段插曲，讓許志銘像多了5個孩子。他在離開重建會後回教育部工作，仍持續看顧姊弟長大、成家，現在每年過年都相約圍爐，發紅包給「孫子」們。

對他而言，生活重建從來沒有結束的一天，「什麼才叫重建完成？對我個人來講，5姊弟還有2個沒結婚，等他們完成終身大事，我才能放心。」

20年過去，許多曾參與921「軟體」重建的受訪者有相同感慨：生活與人心重建無比漫長，對受災者的支持資源，卻往往因缺乏長期經費、後續計畫無著等現實理由中斷。「自償性」不是一蹴可幾，不能單靠零星有心人的援手，而是需要一套長期支持體系。

許志銘表示，重建會曾建置受災戶高關懷調查，可惜災戶家庭成員為工作謀生，人口流動頻繁導致資料殘缺，無法發揮系統化的主動支持協助。委由民間團體追蹤受災者生活狀況過程，也發現民間團體熱情有餘、能力卻未必適任。這份工作由公部門負責，較能做得穩定長久，政府應記取921教訓，平日就與社政單位預先規劃重大災難後的長期生活追蹤與重建支持系統。

重生路上，最讓人感動的是人，最大的阻礙也是人。不僅重建腳步常被改朝換代、政黨輪替拖慢，寶貴的災難經驗也因為同樣理由未能盡數傳承。

921震災10週年前夕時，黃榮村建議行政院盤點防救災重大政策，或做相關法規的有感宣示。「有趣的是，大家都認為需要做，過2個月卻沒動靜。」

黃榮村向當時執政的馬政府官員打聽原因，對方意味深長地問他：「救災是國民黨救，重建是民進黨做，請問10週年是重建比較多？還是救災比較多？」

「我說當然是重建比較多，他說這就對了，上面沒有交代，我怎麼敢動？」黃榮村面色凝重地說，經驗傳承不該抱持這種心態，對方想想有道理，才開始動起來。「上面的人可能不知道，都是底下的在看風向。」

謝志誠也有類似遭遇，任職921基金會開始，他就有系統地整理重建資料，舉凡災損、慰助、捐款、重建法規等都鉅細靡遺在基金會網站記錄。2008年5月汶川大地震，基金會網站一週內湧入34萬次點閱，他還將資料製作簡體字版本。

八八風災後，行政院召開重建會議，時任法務部長王清峰請他與會分享921重建經驗，他連夜準備27頁簡報，到了會議現場，主持人行政院祕書長薛香川卻告訴他：「給你5分鐘。」他認為說不清楚，便婉拒發言，寧可把資料與經驗分享給私下找他諮詢的官員。

不覺得委屈嗎？謝志誠淡淡表示「習慣就好」，「認清就不會可惜，要問來問、不問拉倒，我只是付出而已。」921基金會結束11年，他仍持續在基金會與個人網站彙整、更新防救災資料，以及近年東亞重大災變的重建對策。

回顧20年來台灣的重大災變，他認為台灣的防救災近年做得不錯，但大多數人都是救災結束就離開，該有個後重建時代的關懷計畫，檢視重建的後續情況、新建置、新發現與欠缺。

時光推移，921衝擊逐漸淡去，對20歲以下的學生而言，像是課本中的遙遠名詞。20年過去，為什麼台灣人要記得921？

黃榮村認為，從規章上來看，建立災難防救體制與SOP、建築安全與防震係數提高⋯⋯都是慘痛震災換得的無價經驗。

精神上來看，曾走過、仍走在重建之路上的人們，都難忘懷這段患難與共的心情。「要讓下一代知道，你們爸媽那輩，在你們有災害的時候，做了什麼努力？當你們這年紀的小孩遇到這麼大的災害，如何在困難中學習？大難發生時全台動員的感動，都該傳承下去。」

沒有盡頭的重建與傳承之路，依舊未完待續。