今（2018）年被稱為台灣的「公投元年」，前後共有37個公投申請案，最後10案順利成案，於11月24日與九合一地方選舉合併舉行。經歷了史上最長的開票作業後，有7案順利跨過門檻，公投投票率平均達55.23%。這是《公投法》掙脫「鳥籠」之後的第一次大型公投，每一個環節都為台灣的公投歷史留下紀錄。

時間回到2017年底，在試圖打破看得到、卻用不到的「鳥籠公投」與還權於民的氛圍之下，朝野各自提出公投案的修正版本。立法院最終在12月12日修正通過《公民投票法》部分條文，大幅下修公投門檻。

下修後的《公投法》，被認為是實踐直接民主重要的一步。今年，掙脫鳥籠的10項公投案，在這場大型的社會實驗中遭遇了各種質疑：急促的時程造成社會溝通不足的公投案、史上最複雜更挑戰選民中文能力的公投主文、只要連署案達標就幾乎來者不拒的中選會、人權成為多數決遊戲⋯⋯。

所有的質疑，都是未來的挑戰。要讓公投成為純熟的公民立法權利、對政府進行直接民意的匡正，必須還要有更多的思考與調校。

根據《公投法》第23條規定，公投案從成案到投票，時間介於1個月到6個月之間，且該期間若遇到全國性的大選，應一起舉行。公投鬆綁後，除了長期進行各項倡議的組織把握機會進行提案與連署，政黨、民間組織針對現行政策提出了不同看法，盼望藉由公投的「創制權」或「複決權」，進行表態。

只不過這次的10項公投從成案、辯論到投票，卻都壓縮在短短不到2個月間。時程過於倉促，不但使得立場迥異的兩方無法取得理解或共識，最終投票只是淪為背號次而不用理解公投案內涵的另一種「政治動員」。

「不管是哪個陣營，民眾投下這些票的時候，是不是真的了解這些案子的實際內容與影響？」台灣大學政治學系教授王業立分析，這次投票中出現的「懶人包與小抄」就是一種動員的方式。許多民眾拿著這些小抄進投票所投票，只管哪幾案要蓋同意、那幾案蓋不同意，對於案子的內容與意義並不瞭解就投下去了。

缺乏足夠的時間提供訊息，因此到最後一刻要催票時，就是回歸傳統的「動員」。雖然是動員，看在王業立眼中，仍是一種民意的展現，同時他也指出「這次的好幾個公投案，事實上都是政府的政策，但卻始終沒有進一步的作為；因此當政府不做，民間就利用動員公投的方式做出反制。如果未來在一些重大政策上，政府有更積極的作為，或許也能減少被提出的公投案數量。」

對比台灣不到2個月就搞定了10項公投，公投如同呼吸一樣平凡的瑞士，一個全國性的公投案從提案到投票，至少要耗費一年半。

「瑞士的公投時間與議題都是預先公告，一年4次，依照公投案性質不同，連署、成案到投票所需的時間也不同，目前公投的時程已經排到2037年了，」熟悉瑞士公投制度的中山大學政治學研究所教授廖達琪指出，對於瑞士而言，公投雖然稀鬆平常，但也因此人民與政府有不斷練習與實踐的機會，從中建立起了嚴謹的公投制度。

此外，在瑞士，「創制權」與「複決權」的公投議題有不同的規範。

對於國會新通過的法律，在100天內，瑞士人民有權發起複決連署，只要有效連署跨過5萬人的門檻，國會就必須展開為期一年的公投程序，並在公投結果出爐後，才能決定這個法律是否能上路，前後大約需要一年半的時間；關於創制權的公投案，則有180天的連署時間，而且成案後要經過4年的公投程序，讓社會充分討論後，才能投票。

「比起瑞士，台灣這次的公投討論度不足，甚至有的案子前後只有一個月，真的太倉促了，」廖達琪坦言。

除了時間太趕，這次的公投也被戲稱為「中文測驗」。

複雜的公投主文，其中還包含了「雙重否定」的語法，拐彎抹角，讓人不禁想到學生時代考試遇到的陷阱題。對於沒事先研究的選民，根本看不懂或混淆文意的風險極高，不但耗時甚至可能投錯。

如第16案以核養綠主文「你是否同意廢除電業法第95條第1項，即『廢除核能發電設備應於中華民國114年以前，全部停止運轉』之條文？」同意或不同意，搭配上廢除又廢除的雙重否定，這樣排列組合背後的涵義，搞得不少選民一頭霧水。

「一般人民在寫公投提案時可能不是那麼熟悉，還是仰賴法律人協助，因此就會發生如同這次雙重否定的爭議，或許未來可以由中選會聘請外部專家，協助民眾做文字的修正，」廖達琪認為，包含高中的公民老師、國文老師，甚至是文學作家都是不錯的人選。但她也強調，只能協助調整文字，讓民眾可以看得懂，而不能就內容進行審查。

「人權可以公投嗎？」則是這次公投之中，另一個戰線拉得更長的戰場。

以大法官作出的釋字第748號解釋為例，《憲法》已經認定現行《民法》未保障同性婚姻是「違憲」；在這樣的前提之下，中選會照「合憲性推定解釋原則」的標準，接受「你是否同意：民法婚姻規定應限定在一男一女的結合？」成為公投第10案，即使公投結果出爐，同意票過門檻成立，但違憲的爭議卻依舊存在。

「保障基本權的方式，可以由立法者透過間接民主或直接民主落實，但是絕不能利用這些方式，回頭『反對』保障基本權，」以這次的公投爭議為例，中研院法律研究所副研究員邱文聰說明，政府可以透過公投的方式保障同志的婚姻權，但不可以透過公投來「剝奪」他們結婚的權利。

「多數者喊得再大聲，都有一個底線：『不能侵犯基本權』。」

邱文聰強調，對於基本權的保障，本質上就是要對抗多數暴力，特別是以公投或是民主為掩飾的多數暴力。如果基本權被侵害了，就已經背離法治國家的根基。

律師、立法委員尤美女也指出，「任何明顯違背法律、《憲法》，甚至違反人權的事項都不該成為公投題目。而像是瑞士，還有明確規範，違反國際人權法規、普世價值的事情也不能公投。」

中選會第一次全權負責公投業務，成為眾矢之的，從提案把關到投票動線設計，甚至爆發「一邊投票、一邊開票」爭議，中選會主委陳英鈐因而請辭下台。

2017年《公投法》修正通過後，一併廢止過去負責處理公投業務的「行政院公投審議委員會」， 業務轉由中選會承接。過去，行政院公投審議委員會可以針對公投內容是否違法、違憲，本文是否語意不清或內容不妥，進行內容審查，甚至有准駁權，雖然可以把關，卻也因為權力過大而被譏為是「太上皇委員會」。

為了避免重蹈覆徹，中選會對於公投案的提案連署、主文內容，只能做形式審查，而且大多只能採取最寬鬆的標準。但這樣的決定在本次的公投中成了一把雙面刃，對於提案連署的公投案所產生的瑕疵，都是要求其另行補正再送件，並無實質審查或准駁，造成「用最寬鬆的標準，只要達標的提案，就讓它通過。」

經過這次的公投之後，社會上確實開始檢討是否要賦予中選會更多的權力，權力的界線應該到哪裡？不過受訪學者多反對這樣「走回頭路」的方向。

王業立認為，不論接下來如何調整，只要中選會有了這些權力，一定會被詬病跟以前的公投審議委員會一樣，甚至再度被貼上標籤。這是中選會的兩難。

「即便面對爭議甚至有違憲之虞的公投案，中選會都不宜逕自對內容審議，應該交由公正第三方，例如大法官會議或其他司法單位審查，在綜合各項意見做出結論，」東吳大學政治學系助理教授蔡韻竹說，《公投法》修正後，將權力過大的公投審議委員會廢止，是正確的方向，因此現在也不該再把這樣的權力重新賦予中選會。不過為了避免未來的公投再度發生爭議性的公投題目或內容，應該在外部建立查核的機制，協助中選會把關。

尤美女也同意應該存在一個第三方公正機構，針對相互矛盾、同質性過高的公投案進行整合，才有利人民理解，同時也能降低付出的社會成本。

直接民主的精神就是人民作主，但是人民也必須思考，自己手上握有的權力是什麼？這一票投下去的影響是什麼？否則當投票行為是為了滿足當下的情緒或只是被動員而來，公投帶動的議題討論將會蕩然無存。

但尤美女認為，許多的提案標準都沒有建立、公投內容沒有全盤考量而顯得粗糙，更重要的是，公投結果有其拘束力，但未經全盤思考後的提案，卻成為另一種民粹，不但可能影響政策執行，對民眾而言也是拿自己的血汗錢與未來開玩笑，「《公投法》非修不可，因為確實造成台灣的亂象。」

她形容，這次的公投就像是一次練兵，而且，許多團體從中學習到要如何連署、提案，可以預見這些經驗在都可能用在2年後的總統大選，而且手法更純熟。如果現在不修法，屆時大家要面對的將是另一場混戰。

行政院也已研議對現行《公投法》提出修正版本。11月29日舉行的行政院會，中選會副主委陳朝建在會中拋出了多項修法方向，包含「公投與大選脫鉤」、「延長公告時間」與「增加投票所」。此外，行政院長賴清德也提出，研議「電子投票」的可能性，以降低投票障礙。

對於這樣的修法方向，政治學者普遍表示認同，而且速度要快。

「如果這個會期不處理，拖到下一個會期，恐怕趕不上2020年的立委與總統大選，屆時類似的事情不但要再經歷一次，而且有了這次的經驗，2020年的公投案可能不會只有10案，」王業立苦笑說道。

儘管起步不盡完美。但尤美女仍然覺得這次是一個民主的典範，在下修《公投法》後，人民學著做主人，「雖然還不是那麼成熟，但已經慢慢有主人的樣子，但這仍需深化，知道直接民主的真諦，才能在每次的公投中做出府合自己想法的選擇。」

政治學者也普遍認為落實審議式民主，拉長討論時間，對於未來公投的發展有利無害。此外，在全國性公投之外，也能舉辦地方性公投，讓民眾從身邊關心的事務做起，培養對公共議題的討論，進而使公投的核心概念能夠被落實。

「在瑞士，連社區要不要蓋籃球場、行道樹是否要移植，這些看似很小的題目都可以成為地方性公投的題目，或許會讓人很難想像，但是瑞士人民就是在這樣的過程中，訓練出關心、討論議題的風氣，當他們遇到更大的公投議題時，也更能夠準確的表達自己的意見，」廖達琪不諱言，瑞士對於公投練習就是從地方開始的。

這次台灣公投的亂象，或許都是民主的正常過程。《公投法》後續修法需要關注，期待未來「直接民主」的道路，能比現在更順暢地走下去。