2016年立法院三讀通過《黨產條例》，成立不當黨產處理委員會（以下簡稱黨產會），負責執行追討過往國民黨藉不當手段取得之財產，支持者認為其代表著轉型正義的實踐，具體追究並要求返還威權統治體系濫用權力與優勢地位取得的「不義之財」。

但在反對者眼中，由於黨產會委員任命不用經立法院同意，由行政院長直接任命，獨立行使職權，自主運作，且立法目的全針對單一政黨、違反禁止溯及既往的法律原則、以行政機關逕行調查有侵害司法權之虞等，明顯凌駕憲政民主體制的基本規範，是對合法政黨的政治清算。

黨產會上路4年來，與國民黨及其附隨組織累計的行政訴訟高達50多件，多數的行政處分都被行政法院裁定停止執行，反映出面對歷史、檢討過去時，與當下法秩序所產生的扞格與衝突。今年5月，大法官正式受理台北高等行政法院（以下簡稱北高行）數個合議庭提出《黨產條例》違憲的聲請案，並於6月30日舉行憲法法庭言詞辯論。

《報導者》（以下簡稱報）：你參與過2016民間舉辦的模擬憲法法庭（以下簡稱模憲），當時首度從憲法層次探討轉型正義議題；4年後，大法官即將針對《黨產條例》作出釋憲，實際面對戒嚴時期黨國體制的難題，此次釋憲代表的意義是什麼？

黃丞儀（以下簡稱黃）：模憲那時候的判決走得比較遠，討論「不法國家」的概念，直接套用二戰後對德國納粹的審判模式，但台灣特殊的時空背景很難跟德國直接類比。在1987年解嚴後，國民黨還是執政黨，一直到2000年才政黨輪替，這12年當中，國民黨經歷了第一次的總統直選，並贏得選舉，取得正當性基礎。戰敗的納粹或東德併入西德有明確的「斷裂點」，台灣是一個「連續體」，兩者完全不一樣，比較難借用國外理論評價這種狀態。必須先釐清時代狀態後，從事實面看。

如同東京大學教授松田康博在其著作《台灣一黨獨裁體制的建立》裡提到，一黨獨大、一黨領政之下，對於國家權力的統治狀態有什麼影響、對一般人民造成什麼限制，從這些地方去釐清，才能夠討論台灣自己的轉型正義是什麼。

這次的大法官解釋有非常重要的意義，是台灣從解嚴之後由代表國家機關，負責憲法解釋、定義什麼是「自由民主憲政秩序」的大法官首次必須評價1987年解嚴以前，或1991年動員戡亂時期結束之前的國家狀態，大法官要自己去創造對應到台灣現實的新理論。

報：其他國家在處理轉型正義議題是否都要經歷類似的憲政關卡？

黃：曾經實施跟經歷轉型正義的國家，都跟台灣一樣碰到「一般法治原則」的衝突，聲請書提到的幾點（北高行第二庭、北高行第七庭），都是滿基本的法治原則：不溯及既往、不能個案立法、違反比例原則、法律明確性原則等等，對於法治國家來講都是必須要遵守的。世界上所有國家在推動轉型正義的立法時，多會碰到這些狀況，不是只有台灣才有。

比較有代表性的是韓國和波蘭。韓國在民主化初期，五一八光州事件的受害者團體數次要求檢察官起訴兩位前總統全斗煥、盧泰愚叛國或內亂罪刑事責任，但檢察官都不起訴，理由是「成功的（雙十二）政變不受司法審查」。

後來金泳三政府任內通過《關於五一八民主化運動等之特別法》，其中還有追訴權時效暫停的規定，並允許法官審查檢察官的不起訴處分。韓國憲法法院並沒有因為這是個案立法、溯及既往，而認為該法違憲。因此，法院成功地將全斗煥和盧泰愚判刑。

南美洲的智利和阿根廷沒有上升到憲法的層級。智利與台灣類似，民主化之後繼續使用舊憲法，未制定新憲法，另外該國只有最高法院，沒有憲法法院；1990年民主化後，獨裁者皮諾切（Augusto Pinochet）還留在智利，1998年前往英國就醫時，遭西班牙法院發布國際刑事傳票，才開啟受審的空間。但是對於當年推翻民選總統阿葉德（Salvador Allende）之後遂行的威權統治，沒有任何案件被起訴或追究。

阿根廷和智利都是以成立真相調查委員會，出版調查報告來總結白色恐怖的經驗。而這兩國的真相調查委員會都是政治妥協產物。倒是南非的「真相與和解委員會」（Truth and Reconciliation Commission, TRC）因為可以行使特赦權，引發憲法爭議，但南非憲法法院認為，南非「過渡憲法」（Interim Constitution）已經將轉型正義的真相與和解寫入憲法當中，因此這是有憲法授權的。

報：若放在國際轉型正義的脈絡中，台灣此次《黨產條例》釋憲有何特殊性？

台灣的案例很特別，我這陣子和幾位曾經來台灣參加模憲的各國學者討論，徵詢他們的看法。曾經在南非轉型過程中負責調查國家暴力的前大法官理查・葛斯東（Richard Goldstone）說，他從來沒想過這個問題，因為在民主化之後，南非國民黨（白人統治政權）的戴克拉克（F. W. de Klerk）還繼續是曼德拉政府的副總統，加上種族隔離期間，在南非國會通過的法律底下，南非國民黨是經由定期選舉獲得政權，雖然黑人不能投票，但很難去說其財產是不合法的，加上南非國民黨沒那麼多政黨財產，所以他們沒有處理黨產的問題。但中華民國政府來台灣後，第一屆國大代表、立委、監委等中央政府民意代表，一直到1991年以前從來沒有改選過，這跟南非很不一樣。

我也問了常被引用轉型正義概念的美國紐約大學法學院教授璐蒂．泰鐸（Ruti G. Teitel），她說黨產問題似乎只算是行政特權，比如國庫通黨庫、特別輔助國民黨相關人事使其享有特權、在各地設立民眾服務社或黨部，屬於行政正義的層次。但她可能不清楚國民黨的特殊地位，一黨獨大、以黨領政狀況下，尤其壟斷了政黨公平競爭環境，不只是財產補助，而是逾越了憲法的規定，整個問題必須上升到憲法位階。

另一方面，她講的也有道理，我們現在處理財產部分，而不是國民黨的政黨資格。黨產會並沒有解散、取消或否定國民黨的政黨資格，國民黨還是一樣參加選舉，黨員擔任公職，沒有錢不妨礙其作為一個政黨繼續存在；但對於國民黨支持者來說，把國民黨財產國有化，等同這個政黨被實質解散。這是雙方認知上最大的差異。

報：我國目前從行政機關的角色，分別由促進轉型正義委員會（以下簡稱促轉會）與黨產會處理轉型正義議題，可否比較兩者的定位？目前《黨產條例》即將正面遭遇釋憲的關鍵時刻，這是否意謂黨產實質上觸及台灣轉型正義的核心？

黃：這可以說是蔡英文任內轉型正義的特色。過去每任總統處理的方式不一樣，各有其著重的部分，李登輝時代以金錢補償為主，陳水扁時代的重心則放在文化與歷史的詮釋權上，比如中正紀念堂改名跟修訂教科書皆引發一些爭議。

2016年2月民進黨掌握國會多數之後，找了兩組人同時進行《促轉條例》與《黨產條例》兩個法案的草擬。當時的《促轉條例》就寫了黨產這一組，屬於第四組，《黨產條例》也把很多前者的定義直接移過來，比如威權時期的時間範圍，兩者同樣都是「中華民國34年8月15日起至81年11月6日止」，而這兩個法案又同時進入立院。

可是2016年7月，立法院加開臨時會後，卻是《黨產條例》先通過，《促轉條例》被冰凍，一直到隔年2017年12月因為《勞基法》一例一休引發爭議，才在倉促之間通過《促轉條例》，有一個說法是要以此平衡一下，讓覺青們覺得民進黨還有做正面的事情，不是只有「功德院」。

《促轉條例》通過後，黨產會已經運作一年半了，黨產已經有專責機構處理，促轉會就很尷尬面臨到第四組怎麼辦的問題。《黨產條例》第7條裡面有寫，黨產收歸國有之後要用來做為長照、社福等用途，後來轉化成做心理諮商與療癒相關工作，比較接近照顧受難者及其家庭的社會扶助。法律是國會通過的，促轉會不能自己修改，但始終沒辦法跟黨產會協調，所以促轉會原本要處理的黨產，只好轉化為其他功能。事實上，終究還是要透過修法才能解決這個問題。

本來促轉會最重要的工作在釐清威權統治底下，加害者以及協力者的責任問題，進而呈現出加害體制如何形成，這部分目前以檔案調查為主，促轉會的說法是，台灣的白色恐怖高度建制化，由檔案的文書紀錄可爬梳加害體制。不過，轉型正義還有一個很重要工作是「聽證」，邀請當事人來說明。到目前為止很難進行，一方面追訴時效都過，沒辦法「以真相換特赦」，像南非或阿根廷以特赦當作誘因或保護傘，台灣沒有任何誘因；第二，我們不是像南非有前後政權交替的狀態，國民黨持續執政12年，很多人覺得，如果要追究，是不是也要問問李登輝，說明一下他在1980年代和1990年代初期曾經扮演的角色？現在當然已經不可能了。

在約談與邀請相關人士陳述意見的過程中，促轉會應該是碰到一些困難，導致關於歷史真相的部分，目前都是從判決書中，整理出誰是承審法官、誰是負責起訴的軍事法官、軍法組長、覆判庭組成⋯⋯，我們看到的都是形式上的，對於真正為什麼挑選這些人、製造案件的過程、誰有較大責任等等，如果這都沒辦法釐清，更不用談建立咎責機制，也不用侈言「除垢」。

報：當轉型正義議題被執政者納入體制前，真促會長期在民間倡議相關議題，但似乎一直以來並沒有將黨產納入轉型正義的視野，以《記憶與遺忘的鬥爭：臺灣轉型正義階段報告》為例，三冊巨大的篇幅中完全沒有討論到黨產，原因為何？

黃：真促會作為一個民間組織，是由認同轉型正義的成員組成，但每個人對於轉型正義的想法還是會有些許差異。有些成員不認為黨產是轉型正義的範疇，而是民主國家裡面政黨法制去規範的。不過，我個人目前認為在台灣處理轉型正義，恐怕很難迴避黨產的問題。

從歷史檔案去看，國民黨一開始也很自覺他們的經費不足，光靠黨員繳黨費很難運作下去，再加上1950年代，很多任務透過國民黨遂行，例如沒有辦法透過國家的名義協助泰北孤軍，所以用黨的組織去給錢。在那個時代國民黨做了一些國家才能做的事情，但有沒有法律授權？現在的台灣社會可以同時用兩方面去看國民黨的角色：正面會覺得幫國家做了沒辦法做的事情，從批判角度會覺得，非公務或外交人員為什麼可以黨的名義行使公權力，別的政黨為何不能？而且這些工作的目的到底是為了國家還是為了黨？

另外，從國民黨黨史會的檔案可看到，在立院、省議會、各級議會都有黨部，行政部門則有黨員政治小組，在軍隊裡面還有特種黨部，其他政黨可以嗎？這是一般民主國家很難看到這樣狀態。有論者持不同意見，因中華民國《憲法》是內閣制，本來黨跟政的關係就很密切，比如英國閣員都是多數黨的議員，要服從黨的指揮。但當時中華民國沒有正常選舉，根本無法比擬一般民主國家內閣制。在1950年代初期國民黨改造後，整個黨服從總裁意志──根據松田康博的研究，國民黨整個生態徹底改變，以前還會有CC派、李宗仁桂系等派系，改造之後只能服從最上端的總裁，遂行一黨獨裁。

從這個角度看，黨產就成為維繫並運作黨國體制的關鍵，否則要怎麼經營各個組織呢？在地方設民眾服務社與地方黨部，種種人事業務費，都需要龐大的金錢運作。我在鑑定意見裡，以一份紀律委員會馬超俊的報告為例，裡頭提到國民黨1960年總預算1億多元，8千多萬來自中央政府，2百多萬來自省政府，自籌經費才8百多萬，加起來1億多元，可知道這個黨大部分的錢，都來自國庫。

報：包括此次的聲請方，有論點一直主張黨產會權限過大、侵犯司法權，你如何看待這種觀點？

黃：黨產會雖可行使調查權、禁止政黨處分財產，可移轉財產，封存、攜去或留置檔案，不遵守會有罰則，但如果不服可以直接提起行政訴訟，目前有不少行政處分都被法院裁定停止執行，司法權並沒有被取代；沒據實申報或規避、拒絕調查等會有罰鍰，也都可提起行政救濟，去法院去告黨產會，權力分立制度並沒有因此被破壞掉，所以這是誤解，司法還是最後一道防線。

關於調查權的部分，很多行政機關都有調查權限，行政運作本就需調查做政策判斷，這不構成違反權力分立的理由，例如公平會也可就不正競爭進行調查。

不過相較促轉會的任務即將在2021年到期，黨產會並無落日條款，4年任期到了之後，可由行政院長繼續任命，也使批評者質疑可能淪為執政黨操作的政治工具。

報：可否談談你個人對此次釋憲案後續發展的看法？

黃：法官審理案件中認為所適用的法律有違憲疑慮，暫停審判、提出的釋憲聲請叫「具體規範審查」，也就是要有具體個案，大法官解釋範圍必須在這些個案所碰觸到的法律爭點範圍內解釋。如果今天是立委提出釋憲聲請，就是所謂的「抽象規範審查」，可以比較全面性就法律是否違憲，進行審查。在具體審查的狀況下，如果聲請方投出的這一球本身就歪掉，大法官不能說，「你再投個好球」。

這次釋憲結果出來，聲請方或關係人有沒有可能再去找其他條款來聲請釋憲？其實，行政法院自己有一些工具可以拿來使用，例如審查黨產會的行政處分時，若認為特定行政處分已經違反比例原則，或是有權力濫用的狀況，可直接撤銷就好。

《黨產條例》有一些地方或許還值得討論，但這次聲請方沒提出來。例如第4條第4款，「不當取得財產」的定義，是指「以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式⋯⋯取得之財產」。什麼叫做「違反政黨本質」？立法理由是說，一般民主國家的政黨必須進行常態定期改選，這樣才有政治課責和民主正當性，但在動員戡亂時期我們的憲政秩序實質上是以黨領政、黨國一體。國民黨一直以來主張這是一個特殊的「例外狀態」，因為國共內戰，中國共產黨建立了中華人民共和國，因此中華民國有必要凍結《憲法》，讓總統有發布緊急處分的權力。

照這個說法，特殊狀況不能用一般民主常態的情形說違反政黨本質。民主化之後的幾號大法官解釋，像是釋字第261號、第272號或第567號解釋，都沒有反對這種「特殊狀態」的說法。大法官有沒有可能在本號解釋中附隨的對「違反政黨本質」作出定義？讓我們可以判斷要不要繼續接受國民黨長久以來的說法。

「悖於民主法治原則」又更難具體化。是什麼樣的行為違反民主法治？我們都知道國民黨的一黨獨大和黨國一體，應該是有很多地方違反民主法治原則。但法條這樣定很像是「空白授權」條款，授權黨產會去個案當中自行認定。只是從黨產會的角度，國民黨一黨獨大的統治型態很複雜，法律文字不可能包山包海什麼都放進來，國民黨的行為可能不是一部法律寫得完。有沒有可能黨產會的行政處分出現判斷瑕疵？後續也可以繼續觀察行政法院的判決。

報：此次釋憲結果可能對台灣轉型正義帶來的影響？

黃：這次我猜共識不容易形成，可能會有一些不同意見書或協同意見書（同意結論但不同意理由）。如果作成違憲解釋，認為違反禁止溯及既往、個案立法、欠缺法律明確性等，台灣的轉型正義大概很難推行，至少在調查和咎責黨國體制這一部分，基本上就宣告終結了。影響範圍不會只有黨產，包括促轉會未來如果還要做撤銷軍、司法判決的部分，一樣會觸碰到溯及既往的問題。或許就像智利或阿根廷那樣，回到單純撰寫一份調查報告。台灣在民主化初期也是由行政院找幾位專家學者寫一份二二八調查報告。

如果合憲，反過來說就確立了台灣追求轉型正義的價值座標，讓我們可以透過憲法法院的論理，去理解和評價過去那一段黨國不分的權力體制。

（2020.08.28）

大法官於今（28）日下午作成「釋字第793號解釋」，負責執行追討過往國民黨藉不當手段取得財產之《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》（以下簡稱《黨產條例》），因在手段與目的間有實質關聯，縱使為針對單一政黨溯及既往的特別立法，仍屬合憲。

民主轉型重新評價過往，需要特別立法

司法院長許宗力於宣示中強調，由於我國特殊的情境，在解嚴後國家體制才漸回歸自由民主憲政秩序，立法者就非常時期違反自由民主憲政秩序及嚴重侵害基本權利之不法或不當過往，在民主轉型之後有重新評價及匡正之必要。若依《黨產條例》制定前法律規定，要建立政黨公平競爭環境，以落實轉型正義有其困難，因此立法者才以以「特別立法」的方式，制定《黨產條例》以規範政黨不當取得之財產。

此釋憲案源起於2016年立法院三讀通過《黨產條例》，成立黨產會負責執行追討過往國民黨藉不當手段取得之財產，累計對國民黨及其附隨組織作成15個行政處分，應返還國家的處分金額合計約768億元、應移轉國有的土地面積達11.2萬平方公尺。國民黨陣營對此陸續向行政法院提起訴訟救濟，雙方4年來累計的行政訴訟高達近50件，多數的行政處分都被行政法院裁定停止執行。

台北高等行政法院（以下簡稱北高行）承審的相關訴訟案件中（黨產會認定中投、欣裕台、婦聯會以及民族基金會、民權基金會、國家發展基金會是國民黨附隨組織），其中2個合議庭認為《黨產條例》針對特定政黨個案立法，是以當前立法者對於過去的舊體制進行「溯及既往」的法律評價，違反《憲法》平等原則、比例原則且對於附隨組織的定義違反法律明確性原則，甚至可以任意剝奪特定組織的財產權，有違憲之虞，向大法官聲請3件釋憲案，由大法官併案審理，並於2020年6月30日舉行憲法法庭言詞辯論。

手段與目的有實質關聯，《黨產條例》的存在為建立政黨公平競爭

在北高行提出的違憲理由中，許宗力首先說明《黨產條例》僅規範政黨財產移轉及禁止事項，無涉及政黨違憲之解散，亦未剝奪政黨賴以存續之財產，並非憲法所不許。在黨產會不受《中央行政機關組織基準法》之限制方面，《憲法增修條文》第3條第3項、第4項是賦予立法者一般性框架，並未剝奪立法者制定單獨組織權限，因此行政院設黨產會，與《憲法》無牴觸。

他也強調，司法權具有個案性及被動性，不適宜積極處理屬全面性、匡正政黨不公平競爭之事務，黨產會對個案進行任事用法之決定，合於事物屬性與機關特性之分配，且相關人依可循訴訟救濟，並沒排除司法審查，因此並無侵害司法權，不違反權力分立原則。

在個案立法方面，《黨產條例》雖以國民黨為主要對象，然而是其過往特殊地位之結果，目地在建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，落實轉型正義，有特別重要的公共利益，手段與目的有實質關聯，不違背平等原則。

以「政黨實質控制」定義附隨組織，雖然屬不確定的法律概念，但已明訂是根據「人事、財務、業務經營」面向判斷，無違背法律明確性原則。就算現今已脫離政黨實質控制，但只要曾經實質控制，但沒有以相當對價轉讓之法人團體或機構，仍需認定為隨附組織，因其源自威權體制下黨國不分，與自由民主憲政秩序扞格，信賴不值得保護。

最後，關於溯及既往與法秩序的矛盾，大法官認為是為了認定附隨組織，進而調查、處理源自政黨之不當取得財產，乃《憲法》追求的重大公共利益，因此合憲。

下一個釋憲案戰場：性侵犯強制治療

此件釋憲案反映出台灣面對歷史、檢討過去時，與當下法秩序所產生的扞格與衝突，最後由代表國家機關，負責憲法解釋、定義什麼是「自由民主憲政秩序」的大法官給予合憲性解釋，確立台灣追求轉型正義的價值座標。

司法院網站日前也公布，將於2020年11月3日上午9時至12時於憲法法庭，針對大法官審理會台字第11541號盧恩本等聲請解釋案，就《刑法》第91條之1、《性侵害犯罪防治法》第22條之1進行行言詞辯論，將針對服完刑期的性侵犯是否可以治療為名拘束人身自由，做出《憲法》上的解釋，預期將掀起一波激辯。