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立法院通過「國會改革」法案引發擴權爭議,總統、行政院、監察院、民進黨立院黨團相繼聲請釋憲及暫時處分,憲法法庭今日(7月19日)下午針對「聽取總統國情報告」、「聽取報告與質詢」、「人事同意權之行使」、「調查權之行使」、「聽證會之舉行」及《刑法》「藐視國會罪」等六大部分都裁定暫時處分生效,亦即相關法令都暫時凍結,只有少數條文可以暫予適用。
根據憲法法庭今日公告的《113年憲暫裁字第1號》,15名大法官多數同意新法條存在違憲疑慮,可能對《憲法》造成「難以回復之重大損害」,亦即造成憲法機關職權的位移、危害法治國原則與權力分立,因此具有暫時處分的急迫性,而15人中僅有張瓊文、蔡彩貞部分反對此裁定。
立法院在5月28日三讀通過的《立法院職權行使法》及《刑法》條文修正案遭到憲法法庭裁定「暫時處分」生效後,國民黨立院黨團批評「司法自主獨立已死」,大法官身為憲法防線,卻眷戀權位,自甘為民進黨政府服務,今日是司法獨立最可悲的一刻。國民黨團認為,憲法法庭過於迅速召開程序,過程中延宕公告聲請書,大法官們還在法庭上引導式提問,他們為此表達最強烈抗議。
民進黨立院黨團則呼籲在野黨停止詆毀大法官,「國家只有一部憲法,任何人都要尊重、服從」,他們也重申,從大法官的裁定內容便可初步判斷,本次修法的諸多爭議性條文確實有違憲之虞。
以下為憲法法庭今日公告的《113年憲暫裁字第1號》重點整理:
憲法法庭認為立法院在《憲法》沒有明文規定下,課予總統義務,要求應即時或限期回應立法委員的口頭或書面提問,產生是否逾越立法院職權分際,致有牴觸《憲法》權力分立原則之違憲疑義,因此與總統回答有關的條文遭到暫時處分而凍結。
與藐視國會相關的條文和《刑法》「藐視國會罪」皆被凍結。憲法法庭指出「行政院對立法院所負責任,乃屬政治責任,不是法律責任」,基於權力分立原則,立法院若自行立法要求各部會首長盡法律義務,恐違反憲法機關平等的精神。
憲法法庭也表示,移送彈劾或懲戒的權限涉及立法、行政、監察三方權限,立法院對其他機關的公務員無彈劾權與移送懲戒權,因此相關條文存在違憲疑義,綜合上述原因,暫時處分「顯然利大於弊」。
本次修法賦予立法院強化人事同意權的「具結」和「罰鍰」部分被凍結,憲法法庭認為,新法影響既有人事提名權的行使方式,恐妨害相關機關職權;況且被提名人不一定具有公職人員身分,也非司法訴訟案件中的案件當事人或證人,若要求他們因其答詢內容、所提供資料受到罰鍰,恐造成「難以回復之重大損害」,因此需暫停適用。不過修法後要求被提名人繳交最高學歷證明、刑案紀錄表等細節目前仍有效。
立法院能否擴大「調查權」?憲法法庭聲明,調查權雖是立法院必要的輔助性權力,但仍應受權力分立、制衡原則限制,目前的新法規定調查權適用在「相關議案或與立法委員職權相關之事項」,其涵蓋內容相當廣泛,與過往釋字585號中定義的立法院調查權有明顯差異。
憲法法庭進一步表示,立法院要求調查事項時,需要提供資料的對象應局限於「有關機關」,不包含私法人、團體等組織和「社會上有關係人員」,且受調查者僅負有陳述證言,協助立法院行使調查權的義務,不具有提供資料、物件的義務。憲法法庭裁定修法新增的權限過廣,存在違憲疑慮。
憲法法庭表示過往法律、釋憲案例中皆未見立法院要求人民提供資料的義務,此外,修法中對提供資料設定新義務,但未設定「資料範圍、拒絕提供資料之正當事由,發生爭議時的解決機制」,也未保障人民受《憲法》保障的隱私權、資訊隱私權,因此相關條文同樣有違憲疑慮。
綜觀本次裁定,四聲請單位要求的暫時處分,憲法法庭幾乎全數裁准,惟有部分細節保留,爭議核心在於立院新增職權可能影響各憲法機關的既有權力,破壞權力分立原則,並且新增職權對受影響的當事人保護、救濟疑似不足。
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回顧7月10日準備庭的朝野攻防,當日剛開庭不久,民眾黨立委黃國昌隨即質疑司法院未將「聲請書」送往相對機關(立法院),他們只能在前一天(7月9日)上網閱覽公開卷證,導致立法院無法提前針對各聲請人的訴訟標的提出論述。黃國昌認為,此情況違反《憲法訴訟法》第17條「相對人受通知權」,他更要求審判長許宗力解釋,當日準備程序是為「緊急處分」或下一次的「言詞辯論」而召開。
許宗力現場回應,《憲法訴訟法》規定暫時處分前可要求當事人、關係人到庭陳述意見,並為此召開準備程序庭,且所有聲請書均已公告上網,相對機關已經閱卷,程序並無疑慮。司法院也在7月7日、7月11日分別發布新聞稿表示:憲法法庭已於7月3日寄送準備程序通知書、7月4日寄送開庭通知書,且根據《憲法訴訟法》第19條,相關通知以「通知書」送達,並未如外界質疑的「未循往例辦理」。
釐清程序問題後,雙方則根據暫時處分的「必要性、急迫性、不可回復性」進行陳述。聲請人一方由總統賴清德的訴訟代理人洪偉勝率先發言,他主張總統由全體人民直接選舉產生,並非立法院不信任投票的對象,因此總統和立法院同時具有直接民主的正當性,不存在並立、負責的關係,立法院對總統也僅有「聽取國情報告」的權力,不包含質詢。
行政院訴訟代理人李荃和則主攻本次修法的「人事同意權」條文,他援引釋字632號解釋,過往「被審查人一旦被提名,最不利的情況僅是不同意,無法出任特定職位」,修法後則增添被提名後的各項限制和義務,包含對陳述具結、違反程序的相關罰則,「讓他(被提名人)承擔比無法通過審查更不利的法律結果。」
李荃和還質疑,未來立委可能要求被提名人反覆補件、反覆審查而癱瘓行政人事。他也再度提及爭議多時的「被質詢者義務」,認為不得反質詢、不得隱匿資料、不得虛偽答覆等情境皆缺乏明確的法律定義,且修法後新增被質詢者的罰鍰、連續處罰、移送彈劾懲戒和《刑法》「藐視國會罪」等條文,皆有難以回復權力的疑慮。
立法院民進黨黨團訴訟代理人陳鵬光的主張也延續李荃和結論,他表示,若被質詢人必須揭露機密事項,「對外公開的確會造成難以回復的狀況。」陳鵬光進一步分析,假設行政部門因新法的質詢或提名規則造成損害、行政效率不彰,目前仍無法釐清其「失能的責任」究竟來自機關本身,或是遭立法院影響。
此外,新法加強立委「調查權」,監察院訴訟代理人李元德則對此論述:「這些規定並沒有排除監察院,使得監察委員在行使《憲法》所賦予的權限時,還是負有出席立法院調查程序的義務。」李元德也指出,當兩院皆有調查權,不論監察院和立法院的調查結果是否相同,都會遭外界質疑,上述矛盾將損害監委的公正性、獨立性,等同於破壞現有憲政體制,實質造成監察院廢撤。
面對四聲請單位的說法,立法院由國民黨立委吳宗憲領銜論述,他認為本次修法賦予立委「調查權」只是根據釋字585號將其法制化,並非創設新的權力。吳宗憲說,過往立委為質詢索取資料,行使文件調閱權時,常見行政機關拖延,或先行篩選、塗抹關鍵內容,導致立委「沒有辦法向政府取得最真實、最完整的資訊」,顯示行政權與立法權失衡。
後續立法院各代表的發言也多圍繞於此,立法院訴訟代理人林石猛反駁四聲請人主張,他認為行政院在「覆議」失敗後提起訴訟,等同讓司法院凌駕立法院。林石猛說,監察院、總統府若認為權力遭侵害,應先透過《憲法訴訟法》第65條規定的協商程序處理,假設雙方沒有結果,再向憲法法庭提起訴訟。
至於民進黨黨團的聲請案,林石猛形容「僅是包裹式聲請」,未詳細列舉各條文必須暫時處分的理由,他形容「在法律剛施行之際,少數黨在表決失敗以後,就要求憲法法庭以司法之名站在太上立法院的地位」,因此林石猛主張四單位聲請皆不合法。
黃國昌重申,他無法接受司法院本次開庭前的程序,並強調修法後的立法院調查權行使對象為「議案」,監察院則「對人」,且監察院手上還多了彈劾權,因此立法院並未侵害監察院既有職權。
至於二、三讀期間的爭議,黃國昌表示,「舉手表決」明訂在立法院議事規則中,過去從未被挑戰違憲,且二讀當天是民進黨黨團杯葛議事在先,立法院院長韓國瑜才不得已採舉手表決,民進黨過去也有多次強行修法紀錄,「我們現在所通過的國會改革法案經過這麼縝密的程序,竟然被他們誣指為毀憲亂政。」
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民進黨黨團在5月表決大戰期間為了拖延程序,曾提案將多項法條做標點符號、文字的細部修正,國民黨立委翁曉玲在準備程序庭上提出此事,並說:「他們(民進黨黨團)在本案條文二讀的時候,其實就多項法條的立場是從反對改為支持,與其他多數委員意見是相同的。」
翁曉玲援引113年憲裁字第16號解釋,她主張法律公布施行後經過相當時日,當立法委員認有違憲疑義,應先行提出修正案,並於確定修法未成後,再由四分之一以上立委提案聲請釋憲,因此民進黨黨團不應向憲法法庭提訴。
翁曉玲認為,修法不會造成人民有任何重大損害,縱使未來恐處罰說謊官員或義務人,他們仍可向行政法院提起救濟,況且立法院本會期在7月16日結束,「聲請人說國會改革的法案如果不馬上停止,就會有急迫性,有難以回復的重大損害,這些都是憑空想像,目前都沒有發生,未來也不會發生。」
最後兩名立法院的訴訟代理人仉桂美、陳清秀重述上述各代表發言,強調本次修法不具違憲疑慮,由於尚未發生因新法衍生的損害,所以聲請人一方的主張不具「急迫性、不可恢復性」,他們反對暫時處分。陳清秀更說,總統賴清德不得半數人民同意支持,是「少數總統」,若他代表全體國民執政,其統治正當性不足,才需要國會站在行政與民意之間溝通。
待雙方完成陳述後,當天出席的15名大法官共有5人向各單位提問,第一位發言的大法官呂太郎點名立法院回答:「假設行政院覆議失敗後,又認為法律違憲,是不是它(行政院)也要接受?如果是,它(接受)的法理是什麼,理由是什麼?」
林石猛表示,既然最高行政首長(行政院)的覆議案被拒絕,那在被民意(此處意指立委)淘汰的情況下,《憲法》上的誡命就是要接受,若未來發生侵害權力的狀況,則是個案救濟的問題,憲法法庭不須幫行政院先預估風險。
黃國昌則補充,行政機關跟立法機關各自承擔政治責任,行政院覆議失敗後得接受結果,「我們必須要進一步去看,在具體的實踐上面,他(聲請人)到底有什麼受到《憲法》保護的重要權力?」黃國昌再度批評各聲請人的緣由只是幻想,未來受處罰的公務員若不服立法院決議,才可進入行政救濟和違憲審查。
接著呂太郎要求聲請方回應立法院,行政院訴訟代理人陳信安認為釋字419號並未排除行政院在覆議後的釋憲權。
釋字419號在1996年公告,當時行政院長任命仍須經立法院同意,直到隔年修憲後,總統便可直接任命行政院長。陳信安因此主張,目前行政院僅向立法院負政治責任,雙方互相制衡。他強調,基於憲法機關忠誠義務,各機關必須竭力維護憲法秩序,「(行政院)怎麼可以放任這個違憲的法律繼續存在?」
由於林石猛在陳述階段曾援引《憲法訴訟法》第65條,質疑聲請方尚未經過協商便上訴憲法法庭,大法官詹森林也進一步點名聲請方,並指出聲請方呈交的資料中也未對此論述。
陳信安表示,《憲法訴訟法》第65條僅包含「權限爭議」,但同法第47條明載:「國家最高機關,因本身或下級機關行使職權,就所適用之法規範,認有牴觸憲法者,得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。」所以陳信安分析,本次爭議牽涉違憲與否,應採廣義解讀,由47條為主。
但林石猛認為,第47條必須限縮目的,不應包含行政院覆議失敗後的憲法訴訟及暫時處分。詹森林再追問陳信安:「立法院這樣子的抗辯,你要如何去直球對決?」
陳信安回應,第65條並未涉及法規本身,其情境是「行使職權」發生爭議,第47條則是以「法規」為主,因行政院認定新法有違憲疑慮,才會依第47條聲請憲法法庭。陳鵬光則說:「按照65條是可以透過機關之間的協商,讓一個已經違憲的問題變成不違憲嗎?」
對於雙方爭持不下的「聲請合理性」,大法官蔡宗珍則詢問立法院:「是不是想根本的挑戰釋字585號解釋?」她也要求立法院回答:本次修法客觀上是否已形成憲政爭議?而立法院制訂《立法院職權行使法》為「涉己事務」,他們又根據何種法源要求人民配合調查權、聽證權?
當日被反覆提及的「釋字585號」解釋做成於2004年,當時國民黨暨親民黨等泛藍陣營立委質疑發生在總統大選前夕的「319槍擊案」為綠營政治操作,故立法成立「319真相調查委員會」,賦予委員會擁有對該案關係人的偵查權、裁罰權。
當時行政院也為此提起覆議並失敗,隨後大法官在同年底作出解釋:立法院調查權雖為憲法職權,但基於「權力分立與制衡原則,立法院調查權所得調查之對象或事項,並非毫無限制」,,案件應由檢察機關偵查追訴,因此該法違憲。
黃國昌再度主張,本次修法皆有法源可循,且立法院不否認在釋字585號中,法規可做為暫時處分的標的;他們的論述是針對各聲請人資料不全、未對暫時處分和釋憲作完整解釋,「要求顛覆現在的法規範秩序,他(聲請方)應該要承擔非常重的舉證責任,」他無法理解為何司法院會受理本案。
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聲請合理性的攻防結束後,大法官尤伯祥進一步詢問立法院:若在憲法法庭作成判決前,總統賴清德已拒絕立法院邀請出席,立法院將如何回應?此外,若行政院指出新法違憲提起覆議,如今覆議卻失敗,「是否要先執行法律,未來再就爭議提請憲法法庭?」
尤伯祥還指著黃國昌呈交的答辯書第10頁,要求他現場定義「何謂反質詢」。尤伯祥說,該文件寫道,質詢沒有違反明確性原則,所以反質詢也不會;但尤伯祥認為,我國並非內閣制,立委不是政策的執行者,因此行政官員對立委的提問並非質詢,也就沒有反質詢的疑慮。
對尤伯祥的3項提問,林石猛重提《憲法訴訟法》第65條,他不否認本次修法牽涉各機關權限,然而「並不是所有的爭執,都要透過司法救濟途徑來解決」,林石猛心中更理想的方法仍是由各機關先行協商,否則第65條形同虛設。
黃國昌也援引《憲法增修條文》第4條,他稱「總統國情報告」並非接受質詢,且修法後總統是否赴國會,仍須由立委決議。黃國昌說,立法院尚未邀請總統賴清德出席、尚未對此黨團協商、尚未決定形式,「他會用什麼理由不來,就變成我要進行虛無飄渺的幻想,」且總統賴清德不曾對本事發表言論,所以黃國昌也無法預判實際情況。
大法官朱富美則提問,現行《公務員懲戒法》的懲戒則由當事人主管機關決定,但未來立法院也可將符合「反質詢、虛偽答復、藐視國會」等行為的公務員移送懲戒,那本條修法是否影響權力分立原則?
此外,朱富美也質疑新修版《刑法》第141之1的「藐視國會罪」性質模糊,該法將對進行「虛偽陳述」的公務員處1年以下有期徒刑、拘役或20萬以下罰金。此處的「虛偽陳述」來自《刑法》第168條「偽證罪」,但朱富美指出,形成偽證罪須有明確的案情、事實,當出庭者的發言違背事實後,法官才可審判對方進行虛偽陳述,藐視國會罪恐缺乏此原則。
吳宗憲表示,虛偽陳述者須經過立法院院會表決同意,才會接著移送偵辦,並沒有急迫性或權益受損的情況發生。黃國昌重申,新法上路至今沒有任何案例出現,他認為本次修法比許多先進國家更嚴謹,「(聲請方)幻想出來的危險到底在哪裡?沒有任何人在特定程序中受到立法院任何的壓迫。」
李荃和則回覆,發生偽證罪的時間點是在檢察官偵查期間,且當事人也會對證詞進行具結,但藐視國會罪沒有定義其發生時間,不含具結程序,等同於「抽象危險犯」,皆讓聲請方擔心該法涵蓋過廣。
雙方攻防近3小時,且各單位代表的發言都超過審判長許宗力口頭要求的5分鐘,已嚴重超過原定的開庭時間,但黃國昌尚未回答「反質詢」一事,尤伯祥希望他3日內補件說明。黃國昌則在7月15日公開補充答辯書,他主張反質詢的定義是:「對立委提出之質詢不予答復,反對質詢委員提出質疑、責難、詰問、或提出與質詢無關之問題。」
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