台糖從2002年起陸續參與林務局平地造林計畫，根據林務局數據，未來5年內，台糖有7,000公頃造林地到期，未來總共有10,889公頃台糖造林地可供利用。

過去這些地是沒人要的旱地，然而20年過去，台灣的經濟發展和社會變化已經大不同，土地成為炙手可熱的標的。台糖造林地雖然多在偏遠鄉鎮，但坵塊完整、面積大，利於規劃，在許多人眼中是難能可貴的處女地，又以造林面積最大的屏東最被「看好」。

以台積電為例，配合政府2025年太陽能年發256億度電政策，台積電計劃砸下6億，發展1,000公頃光電園區，初步鎖定陽光充足的國境之南屏東，目前已相中台糖屏東區處4處造林地，包括知名的屏東林後四林平地森林園區周遭。台糖預計申請「營農型」光電計畫，也就是不變更地目，維持農牧用地，結合太陽能板與農業生產，使用40%的土地面積蓋太陽能板，底下種作物，且收成達到平均產量7成。若成功設廠，將成為台灣最大的單一光電園區。

除了台積電要地，台糖為了呼應政府非核家園目標，也主動盤點了屏東9區約954公頃土地，同樣是發展營農型光電板，已在10月中旬送交農委會審核，通過後將公開對外招租。

發展太陽能只是台糖造林地眾多利用目標之一，台糖督導副總王國禧透露，為了因應台商回流，經濟部已向台糖提出用地需求，先前台糖已經盤點200公頃土地可轉為工業區，多半是雲嘉蔗作地，也包含部分造林地，工業局另有1,000公頃用地需求，台糖仍在盤點中。

台糖造林地被相中有前例可循。早在2012年，高雄市就已經推動仁武產業園區，74公頃中有20公頃是台糖平地造林地，需砍伐2.3萬棵樹，一度引發環評委員和環保團體質疑，高雄市政府允諾移植樹木到他處，今年7月終於闖關成功。

台糖造林地成為各方「新寵」不是沒道理，過去台糖釋出農地開發成工業區，經常造成承租農民抗議，鄰近的農民也擔心廢污水影響農作，例如2006年高雄新園農場抗爭、中科四期二林園區開發案，都引發當地民眾強烈反彈；而在造林地上，台糖本身就扮演林農角色，一旦政策到期，只需要處理地上的樹木即可，周遭也較少農民耕種。王國禧坦言，面對經濟部和地方政府的用地需求，台糖會優先考慮釋出造林地。

「砍樹」在台灣一向是敏感的議題，造林地興建光電園區的消息一出，引發外界質疑政府發展綠能不顧環境，表面上似乎又是一場環境和經濟發展之爭。但地球公民基金會執行長李根政認為，站在國土規劃的立場，不該陷入砍樹／不砍樹的二分法，台糖造林地是否一棵樹都不能砍、有沒有更好的利用方式、是否回歸農耕，都有討論空間。

他指出，2002年林務局和台糖推動平地造林計畫時，沒有放進國土規劃概念，林務局開放的造林樹種涵蓋景觀樹、長期和短期經濟樹種，實際沿著林邊溪一帶的造林地，短短10分鐘車程，就能看到30年才能成材的桃花心木、短期經濟林相思樹、景觀樹種無患子、欒樹、小葉欖仁，缺乏整體規劃，不同用途的樹一個坵塊一個坵塊比鄰而居，既無整體景觀功能，也沒有規劃運輸林道，難以和木材產業鏈對接。

（更深入了解台糖平地造林計畫及其為何成效有限，請看《那些長不大的樹──平地造林20年亂象叢生，百億經費一場空？》）

然而，過去經濟部和地方政府就常以台糖土地地力不佳、長期閒置、產值低，要求釋出土地開發，造林地若沒有跳脫這個論述，恐淪為同樣下場。

李根政建議，林務局和台糖思考造林地何去何從時，可以先就生態、景觀、林業、農耕，一一盤點不同造林地的區位條件。例如民眾最熟悉的花蓮、屏東、嘉義3處平地森林園區便可保留作為景觀遊憩之用。

事實上林務局也正和台糖協商如何處理這3處森林園區，目前這些森林園區由林務局向台糖承租經營，林務局造林生產組組長李允中表示，會和台糖溝通維持原樣保留，但經營管理費用需要再和台糖討論；其餘造林地若有發展林業的潛力，也可規劃進入國產木材市場，提升台灣木材自給率。

台糖造林地地目屬於農牧用地，除了3個森林園區是重點保留區域，農委會也正評估台糖土地恢復農耕的可能性。

台糖粗估，具備農業生產潛力的造林區有6,000公頃，王國禧表示，當時選擇造林的區位是以耕作條件不佳的旱地為主，例如缺水、土壤不適耕種，但有些造林地耕種條件不差，當時是因距離管理處較遠，管理成本較高，才列入造林區。

屏東部分造林地底下茂盛的雜草印證了王國禧的說法。李根政指著桃花心木底下和自己齊高的巨大姑婆芋解釋，屏東是沖積扇地形，地下水豐富，九如一帶就有許多湧泉，這些造林地自然長出姑婆芋和雜草，代表此區地下水應該相當豐富，若要回歸農用可優先考慮這些水源無虞的造林地。

農委會主委陳吉仲早已規劃好台糖造林地到期後的計畫，他接受《報導者》專訪表示，造林地上的樹木是天然屏障，發展成有機專區，樹木可以隔絕鄰田污染，也可以做畜牧專區，用樹隔離不好聞的畜牧味道，進一步結合循環農業，從養豬到屠宰、分切，都在專區裡進行。

他強調，有價值的樹木和適當的造林區位，則可以持續造林，期間在林下養蜂、種菇，發展林下經濟，提升砍伐前的收益。

相較20年前台灣為了因應加入WTO衝擊推動休耕，如今時空背景更迭，農委會調查，台灣至少需要74到81萬公頃農地，才能維持安全存糧，但現在只有68萬公頃。然而，農業大縣如台南、雲林、屏東，紛紛反對國土計畫分派地方縣市須保留的農地數量，認為恐限制地方發展。在各地方政府亟欲發展工業的趨勢下，台糖造林地對台灣糧食生產重要性不言可喻。

雖然農委會的藍圖劃得完整，但對台糖而言，農作和造林的收入遠低於其他利用。王國禧表示，造林補助每年每公頃補助1.7萬元，放租農耕收入約5萬，出租蓋光電板則有40萬元，許多光電業者都紛紛表達投資意願。

作為農業主管機關，陳吉仲自然知道各方對於台糖造林地的企圖心，因此表達強烈立場，呼籲台糖和農委會一起合作，調查台糖造林地的區位條件，哪些適合發展林業、農耕、遊憩，甚至直接向台糖喊話，可以直接交給林務局管理3大森林園區。不過他也坦言，台積電欲在屏東造林地上蓋光電板，農委會事先並不知情。

各方虎視眈眈之際，身為地主的台糖，對於如何處理這些蓊鬱的造林地卻顯得消極，雖然在2017、2018年連兩年舉辦圓桌論壇，邀請林業專家、農委會、業者，討論平地造林到期後的計畫，卻遲遲未公佈方向。王國禧表示：「我們是國營單位，造林期滿後，也只能配合農委會和其他單位政策。」

此次台積電欲在屏東發展光電園區，王國禧也表示是「被告知」，被動配合釋出土地；屏東縣政府研考處處長鄞鳳蘭指出，台積電是透過國家發展委員會表達土地需求，台糖和屏東縣府都是在台積電看好要哪幾塊地後，才得知此計畫。

除了台積電，台糖也另外配合行政院綠能計畫劃設光電專區，屏東縣府同樣未被徵詢。鄞鳳蘭表示，屏東縣的185縣道是重點觀光路線，即民眾熟知的沿山公路，串起轄內原鄉部落，但最近才得知台糖預計要在185縣道附近的造林地劃設太陽能專區。「蓋光電板會對地景產生影響，縣府當然支持綠能，但希望至少跟我們講一下，大家共同協調找出平衡，」鄞鳳蘭語氣透露著無奈。

不斷地「被告知」，凸顯出台糖造林地管理缺乏整體性規畫。2000到2002年曾任農委會副主委的林國慶親身參與造林政策，他有感而發地說，台糖土地是國家的，「未來要怎麼做不是台糖自己能決定的，」規劃應該更細緻，協調當地居民、政府等利害關係人，放入縣市國土計畫考量。

台糖造林地可能是台灣近20年來最大的圈地行動，要避免台糖土地淪為各部會、中央和地方的政治角力，李根政認為，根本的解決之道是建立公開透明的討論機制，最好由行政院層級的國土計畫審議會處理，跨部會討論，「否則經濟部不可能自己把自己的資產拿出來，跟各部會討論要怎麼用。」

他建議，台糖首先要調查所有造林地的基礎資料，例如土地分佈範圍、現有利用情況、經濟效益、過去賣掉的狀況和區位，形成規畫案，再收集各方意見找出符合公共利益的方向，例如規劃做生態廊道的造林地，就應該有長期規劃，不能像現在一樣20年到期後再來討論存廢；目標是經濟林的造林地，則要考慮加工廠距離、產品定位、產業意願，適當疏伐管理；恢復農耕則須考量水源、作物種類，以及刨除樹木根系、整地等恢復農用的成本。「造林推了20年，若再推光電，又是20年，台灣不能總是只用20年做國土規劃。」

混亂的區位規劃，加上長期缺乏管理，使得造林政策難以收尾，若不及時檢討，不僅錯失討論台灣山林政策的黃金時機，台糖土地也將再次成為「經濟發展的提款機」。