走在紐約、舊金山、或任何大城市的街道上，路邊不難看見敲著杯子、罐子乞討的遊民，因為美國這個3.2億人口的國家，有65萬人無家可歸，其中三分之一聚集在10大城市、每5個有1人來自紐約或洛杉磯。

不過，這些活動街景，可能幾年內就會逐漸消失。

很多人不知道，現任美國總統歐巴馬（Barack Obama）一上台，就積極推動名為「打開家門」（Opening Doors）的十年計劃（2010年～2020 年），美國政府陸續投入330億美元（約新台幣1.1兆元），誓言幫所有流離失所的人，包括淪落街頭的退伍軍人、長期街友（Chronically homeless）、流浪家庭、以及無家可歸的青少年與兒童，找到自己的家。

向來給人崇尚資本主義、功利文化的美國，竟主動解決燙手山芋般的街友問題；而向來長期主張自律、奮發、敬業的共和黨，也支持民主黨的街友政策。究竟美國在街友議題上是如何思考，兩黨又如何努力達成共識？

美國遊民人口明顯增加，始自1980年早期，最直接造成街友增加的原因，就是製造業生產線的外移、以及平價房屋（affordable houses ）的供應嚴重不足，導致中產階級的工作變少，居住成本卻持續攀升。

舉例來說，1970年代製造業的經濟規模，佔美國生產總值（GDP）24.3％，養活了全國四分之一勞工，當時房屋市場不缺價格合理的物件，只要努力工作，人人都買得起房子。

到了1980年，大企業的生產線逐漸轉移海外、連企業總部也一個個搬去避稅天堂，讓國內製造業光景每況愈下。到了2010年，製造業的GDP佔比僅剩12.8％，從業人口比例，甚至一度掉到5％。

美國房子到底多貴？長期關注居住正義的「低收入住房聯盟」（NLIHC）做了估算：如果以收入3成作為房租、水電等必要支出，一間2房1廳（two-bedroom）的房子，每年每人（戶）必須賺到40,240美元（約新台幣134萬元），換算時薪至少19.35美元，但全美平均時薪只有15.5美元。

更殘酷的現實是，聯邦法律規定的最低薪資只有7.25美元，從事最低薪工作的人，每週必須工作107小時（每天15個小時、全年無休）或身兼2.7份工作，才能有一個家；這對不穩定工作者或低薪家庭，是極其不利的情況。

有研究、報導因此估計，約有7％的美國人曾經流落街頭，睡過收容所、街上、廢棄建築物、車上或車站，當中2成是有全職工作，但因低薪付不出房租者；若加上短期流浪的人，每年約有300萬人遭遇無家可歸的問題。（註 1）

諷刺的是，導致遊民增加的兩個主因，都源自聯邦政府為了對抗不景氣的刺激方案。

1981年主政的雷根（Ronald Reagan）政府，以大幅降稅等重商政策，給企業主大開方便之門，成功拉抬萎縮的經濟，卻也加速國內貧富差距，遊民人口激增。

該法明文規定，聯邦政府負責支持各州遊民的救濟工作，包括收容所建置、救濟物資、醫療與就業輔導、租金補貼等項目，救濟範圍多次放寬，但「救急不救窮」的結果，遊民人口（尤其是長期街友）仍然為數龐大，經費預算也因為執行成效不彰而逐年短少。

幸而天無絕人之路，紐約臨床心理醫師史貝瑞斯（Sam Tsemberis）嘗試新的街友處置方法，取得突破性進展。他倡導的「住屋安置優先」（Housing First），是在沒有任何前提的情況下，直接幫街友安排住房，安頓後才展開後續輔導工作，成功讓街友脫離流浪生活，更大的成就在於，這個政策的花費成本，也節省將近一半。

Housing First成功案例傳出後，聯邦政府擴大試驗規模，在西雅圖、波特蘭、羅德島等11個城市，挑選734位長期流浪的街友，再次以Housing First模式，先給予住房才開始輔導，事後追蹤結果顯示，街友的精神狀況明顯好轉，進出醫院、監獄、滋事頻率降低，公部門支出成本大幅下降，一如史貝瑞斯在紐約的實驗。

舉例來說，科羅拉多州首府丹佛市（Denver）的 Housing First 方案，兩批接受安置的150名街友，耗費的公務支出成本，比傳統處置方式減少72.95％。猶他州鹽湖城為期21個月的試驗，單位處置費用由2萬美元降至8,000美元，節省成本達60％。

Housing First的種種經濟效益，很快在國會引發一波波論戰，但數據推翻了一切質疑，最後由朝野兩黨議員聯手提出《遊民緊急協助與快速安置住房法案》（Homeless Emergency Assistance and Rapid Transition to Housing, HEARTH），取代原本的《麥基遊民救助法》，2008年7月通過兩院表決，沒有遭遇共和黨抵制。

HEARTH隔年5月生效後，新上任的總統歐巴馬快馬加鞭推出美國史上第一個聯邦層級的完整遊民問題防治政策Opening Doors，目標讓所有無家可歸的美國人，都能在最短的時間裡，擁有自己的居所，同時要建制緊急應變系統，協助有困難的家庭不至於流落街頭。

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Opening Doors政策在2010年正式啟動，整合住房與城市發展、教育、醫療衛生、勞動、司法等跨部門資源，即時提供不同情況的流浪者，所需的庇護、就學就業機會、租金補貼、平價醫療等基本所需。

簡單來說，身心狀況良好的家庭、個人，可以申請租屋補助（Rapid Re-housing），獲得押金、幾個月房租的補貼；身心障礙的街友，可以申請友善公寓（Supportive housing ）與後續輔導；另有針對個別需求所設立的中途社區（Transitional housing）、以及緊急收容所。

透過這些住房選擇，歐巴馬政府目標在2015年底，先解決6萬多名流浪退伍軍人的居住問題；2017年底前，完成11萬長期街友的安頓工作；2020年，目標解決所有流浪家庭、青少年的住所需要。

截至目前，美國遊民人口已從08年的65萬人減少了82,550人，鹽湖城、鳳凰城也逐步接近「零街友」目標。但Housing First的發源地紐約市，街友人數卻持續增加，是1929年大蕭條之後的歷史高峰。

目前，流浪的紐約人口超過7萬人 (過去一年爆增1萬人)，其中2.5萬名是兒童，他們棲身街上、地鐵隧道、分散四處的255個收容所。遊民問題惡化的原因之一，是2002年到2013年主政的紐約市長彭博（Michael Bloomberg）、以及繼任市長白思豪（Bill de Blasio）覺得，Housing First的作法會助長街友的消極、不負責任的性格，寧可將中央補助款，挪作其他遊民補助。

聯邦政府補助撥款後，紐約市府自行將聯邦政府的補助撥款拆解、移除、挪用，原本受訪街友可以循Housing First或Rapid Re-Housing的方式，申請到押金與房租，但當局寧可把他們養在收容所，回到早期用食物等救濟遊民的方式運作。

對於兩位市長的堅持，帶著2個孩子委身收容所的紐約單親媽媽洩氣地說，每個月都會收到政府通知，提醒她跟孩子花了公家多少錢：

2020年，美國真的不再有遊民了嗎？

全美統計顯示，2010年推行至今的Housing First政策，未接受安置的遊民人數減少25％、長期街友減少21％、 流浪退伍軍人減少33％。

但美國真要在2020達成「零街友」的目標，可能還需大幅努力。因為目前各州執行成效不一：在猶他州、紐奧良、路易西安那州、亞利桑那州、科羅拉多州等地都取得良好成效，但也有如紐約市、洛杉磯等城市，因主政者心態守舊、無意配合，遊民問題持續惡化。

1. 文中多處遊民數目不一致，主因是美國2007年才完成第一次全國規模遊民普查，之前都是媒體、學者各自估算。2007年全美單日普查（Point-in-Time, PIT）的遊民人數是647,258，2015年PIT人數則為564,708。

2. 早先我國遊民被視為非法遊蕩，1994年頒佈的《臺灣省遊民收容輔導辦法》（已廢止）才取消取締遊民的觀念，而之前的輔導辦法與2010年《社會救助法》的修法，是參考美國1987年頒佈的《麥基遊民救助法》，結合不同單位，分成緊急過度穩定3階段的支持性服務。

3. 對美國遊民政策有興趣的讀者，可以參考《2015 年遊民評估國會報告》、《打開家門政策說明》（Opening Doors）、2016 年遊民事務預算說明，以及史貝瑞斯（Sam Tsemberis）的演說。

4.「輔導後安頓」原文是Housing Ready，是至輔導街友達到整潔（clean）、戒酒（dry）、戒毒（sober）身心良好的狀態，才會協助取得住房，作法上剛好與Housing First，先安頓住所再處理身心問題的方式相反。

5.《麥基遊民救助法》生效的1987年，美國政府曾經估算，當時遊民人數已有50萬至60萬人，對照2007年普查的64萬7,258人的數值，顯示原本的救濟方式處置街民問題，經過20年的努力，遊民人數不降反增。