編按：藝文場館定位專題與《art plus》雜誌共同策劃

文化圈最近有個火紅的關鍵字：行政法人。從南到北，以此為漩渦中心，蔓延開了各種討論聲浪。

最近一次的事件，是6月14日在高雄市議會完成三讀通過的《高雄市專業文化機構設置自治條例》，這決定了高雄歷史博物館、高雄電影館、高雄市立美術館改制成行政法人的未來。而在此前，籌備中的台北藝術中心、台南市美術館、國家電影中心，先後也都以行政法人的制度為定調，這制度似乎成了台灣各藝文場館最時尚的風潮。

時間再往前推，今年3、4月間，採行行政法人制的國家表演藝術中心（下稱國表藝中心），其轄下的台中國家歌劇院、國家兩廳院（下稱兩廳院），先後發生了票價優惠爭議，及表演團隊、經紀公司公開批評其官僚與體制問題等事件，在藝文社群內的引發廣泛討論，千餘名藝術領域工作者透過臉書串連發起「無限期支持健全藝文環境」社團，這讓本來乏人問津的行政法人體制，在接連事件中也受到注目。

其中，國家兩廳院是台灣第一個、已有12年餘行政法人經驗的場館，國表藝中心則是第一個採用多館所一法人的單位。不能忽視的是，他們因為同屬場館身份，在這波「行政法人化」的浪潮下成了眾家場館仿效與跟進的唯一代表。然而，兩廳院、國表藝中心的DNA與經驗是否該「傳承」給其他場館？或者應通盤檢討、調整後，再讓其他場館參照？時值政黨輪替，對新任文化部長鄭麗君而言，此刻應是回顧與檢討行政法人實踐經驗的重要契機。

2002年，在政府推動組織改造的前提下，行政院研考會提出行政法人的制度概念，時值國立中正文化中心（兩廳院）轉型改制時刻，當時的中心主任朱宗慶，成了國立中正文化中心改制為國內第一個行政法人機構的推手。

在Google輸入「行政法人」與「朱宗慶」，出現數千筆的搜尋結果，可見兩者的密切關係。行政法人制度在台灣至今12年餘，期間歷任兩廳院主任、藝術總監與董事長的朱宗慶，這些年來也運用其在各大媒體的專欄帶動行政法人的相關討論。同時，台北、高雄等地方政府在計畫辦理地方自治行政法人時，朱宗慶也是當然的請益對象，面對近期風起雲湧的行政法人化風潮，他樂見，卻也帶有憂心。

目前，正要採行與預備採行行政法人制度的單位，除了母法《行政法人法》之外，實際的執行案例只有《國立中正文化中心設置條例》與後來的《國家表演藝術中心設置條例》可參照。

這有兩層風險，一是兩廳院的案例是否真的成功？二是兩廳院畢竟是表演藝術場館，對於非表演藝術類的館所，能否一體適用？

在朱宗慶的觀念裡，法人的目的很清楚，「專業發展、提高競爭力、引進民間活力，讓公共任務順利推展。」他觀察，現在很多主導行政法人推動工作的政府官員或承辦人員，都認為行政法人的設置是為了提高自籌財源的能力，以解決政府的財政負擔，但這非原意。「自籌是為了做更多有助專業發展的事，而不只為了減少政府推動公共事務應有的承擔與責任。」

就他的經驗估算，「30%的自籌比例是最恰當，最差也不能超過40%。」朱宗慶提醒，一旦將自籌財源視為行政法人應追求的主要目標，對原本的專業發展就會有阻礙，「以表演場館來看，為了自籌，所有節目的取向就得往衝人氣的方向走，一旦把關不好，節目品質下降、太偏重市場，最初的公共性就失去，最終影響的就是表演團隊、觀眾，吃虧的還是政府。」

這些年，兩廳院自籌款比例從改制初始的30%提高到48%，肇因於主其事者未能在立院審預算時積極遊說、爭取，財務壓力不小。許多表演團隊私下也抱怨，「兩廳院開始設立很多收費名目，譬如協助發送節目消息的EDM，又譬如原本的大廳公共空間被外租店鋪給擠壓了。」

此外，在現行《國家表演藝術中心設置條例》中，董事長對外代表國表藝，藝術總監對外代表各場館，但各場館又包含於國表藝，權責其實並不分明。台南藝術大學專任助理教授黃俊銘在今年3月間，就曾針對台中國家歌劇院風波與國表藝中心體制一事撰文，他提出疑問：「國表藝中心的董事會與場館藝術總監之間，到底是扮演監督（regulation）還是治理（governance）的責任？」

黃俊銘認為，照國表藝的設置條例以及公法人性質，它的trustees（受託人）的受託對象並非文化部，而是公共利益，因此它的監督機構才是文化部，「所以董事會應該直接面對公眾，反而代表三個場館藝術總監才是內部聘任；但這與國表藝過去論述該中心採藝術總監制扞格不入，未來如何監督與治理，可能是下一步的難題。」

以今年3月鬧出的台中國家歌劇院票價爭議，以及紙風車、黑潮藝術抨擊兩廳院事件來說，雖以場館為事主，卻也都是國表藝中心下的場館，對外的發言定調、事件的說明與協商、檢討等，在第一時間都十分混亂，造成風波持續延燒，也讓地方議會、表演團體、場館代表、媒體與立委，各唱各的調。當然，對外回應或許事小，若未來出現需要重大決策的事端，而董事長與藝術總監各自有不同立場，可能的衝突、工作氛圍的尷尬將無可避免，甚至可能停滯了場館的發展。

面對主其事者的權責問題，朱宗慶的建議是從制度面著手，在母法第五條關於組織設立上的首長制、董事會制之外，加上專業執行者制的選項，可由專業執行者全權負責實際經營管理的責任，而董事會作為監督單位，代監督機關行監督、輔助的責任，如此才能明確專業執行者與董事會之間的權責分屬。「未來即將或有意改制行政法人的單位，也將有更符營運所需的制度規劃選擇，譬如大學的專業執行者是校長，醫院是院長。」

現任國家兩廳院藝術總監的李惠美，以30年的青春光陰見證了兩廳院一路走來的發展歷程。在本專題進行的過程中，她也才剛填完一份行政院人事行政總處發下的調查問卷，很巧，內容就是關於行政法人。

對於行政法人的立意，李惠美表示肯定，「在專業的經營管理上，因為鬆綁、彈性，相較過去比照一般公務機關的層層監督、防弊機制，比較順暢。」

譬如在人事上，近期李惠美就聘請了出身產業界的財務與管理主管進入兩廳院，甚至還有一位專業的危機處理顧問，「相較以前任用人才一定要公務員資格，鬆綁後的制度讓組織更有活力、有機，更能專才專用。」

但在經費的審計監督部分，她也觀察到問題，「從母法到設置條例，看似可制定自己的採購招標、稽核制度，但卻因擁有政府機關超過5成的經費補助，還是得受審計部的審查。於是同仁這些年最疲於應付的還是一般公務機關瑣碎的帳務流程。」另一方面，相關業務的稿費等勞務報酬，竟也都只能以「中央政府各機關（構）學校支給出席費及稿費之基準的基準數額表」給付，「但表演藝術是專業，很多時候真的不能按什麼每千字至多多少錢的方式給付。」

李惠美表示，按行政法人的規則，兩廳院擁有自己的稽核制度與財務內控制度，「只是裡頭的細項名目可能跟一般公部門有不同，但這就產生問題了，我們總是得一再跟審計部的承辦人說明，因為兩廳院是行政法人，所以有自己的制度，並非不受管理控制。可能好不容易A承辦人理解了，但明年又換了一個B承辦人，所有說明解釋又得再來一次。說到底，很多人對行政法人的觀念還是不了解。」她苦笑。

李惠美認為，行政法人立意是好，當年推動的、立法的人也都很有理念，「但政府就是會怕自己是否給（鬆綁）得太多，監督太少，那是一種非常矛盾的心理，明知專業需求上該給自由，卻又不敢過於放手，真的推了制度，很理想，但後面的人、相關的單位人員沒跟上那樣的制度思考，就可惜了。」

其實，文化部部長鄭麗君就任後，在對外談及文化部施政方向時，一再談及行政法人，她肯定行政法人是好的工具，更曾具體提出，在文化資金分配上的中介組織，行政法人的方式將是她所尋求的；至於現行單位國家表演藝術中心的設置條例，鄭麗君認為還有進步空間，但她有信心行政法人會是一條未來可行之路。

鄭麗君過去身為立法委員時，就對於《國家表演藝術中心設置條例》以及行政法人母法有自己的看法與期待，「我希望翻轉由上而下的文化治理，搭配建構完整的中介組織，跟政府形成一個推動的體系。」鄭麗君認為，行政法人如果運作得當，讓文化資源能夠下放，由專業來治理、處理資源的分配，的確可以推動文化事務。「但是，專業治理必須搭配公共責任，是公開透明的，它補助和投資的效益要對社會說明。」

鄭麗君說，過去這兩個月來，包括台中國家歌劇院與地方政府無法取得良好溝通、國家兩廳院與表演團隊思考大相逕庭，「關鍵在於態度。」鄭麗君說，如果這些場館主其事者的「自我定位」是管理者，是上位者，那就違背了行政法人的基本意義，「表演與文化，才是場館的靈魂，從這一點去思考自己場館的功能跟角色，才有正確的下一步。國家表演藝術中心轄下三場館一交響樂團，如果沒有自己的特色，或者只是台北觀點，這些場館就不一定要蓋在台中，蓋在高雄，蓋在任何地方都會成立。」

她進一步提到，「目前國表藝三個場館主其事者，對於行政法人的認知與理解不同，有的認為法人應該就是要完全獨立，但有的又希望它們擔負起政府給予的藝術跟責任，其實各國行政法人強弱不一，有的有政策功能，有的又有分配資源的功能，那台灣的國表藝既獨立於公部門之外，又要承擔政府義務責任，該如何運作，這些都可以開放討論。」

對此，朱宗慶倡議政府該以院的層級組成行政法人制度推動小組，「協助預計改制或改制中的各機關協調、解決推動過程中的困難，在爭議產生時，具體說明行政法人的創設初衷、核心精神，釐清各界誤解、推動修法，如此才能使行政法人制度運作順暢。」

面對修法的可能，鄭麗君也坦言，法條當時制定細節不夠周延，現在已經實行一段時間，她希望包括國表藝以及這幾個場館的主其事者能夠提出觀察報告，讓法條得以有機會修正。

回首12年來時路，行政法人制度在台灣，顯然還需要時間摸索、再調整，更需要相關人士對其立意的正確理解，兩廳院及國表藝中心的經驗，恐怕也難以直接複製在其他藝文場館。未來如何透過修法、各部會橫向溝通等方式，讓行政法人制度得以與時俱進、相符於專業需求，已是台灣藝文場館能否健全發展的重要關鍵。