1950年代，國民政府遷台後帶來大量移民，導致原本日治時期的公立學校根本供不應求；當時政府財政不佳，亦無力投入大量資源廣設學校。為了解決就學問題，台灣省政府率先鼓勵私人設立學校，教育部更正式訂定辦法獎勵私人興學，1974年制定《私校法》管理如雨後春筍般設立的私立學校，多數私校都是在那個時代成立。

但經歷半個世紀的演變，台灣逐漸面臨少子化的衝擊，台灣戰後嬰兒潮時期每年有40萬的新生兒，如今僅剩不到20萬人，加上公立學校在台灣資源豐富，往往成了升學的首要指標，私校反而是緊跟其後，這與國外私校搶在前段很不一樣。

為了提升教學品質，教育部制定《私校法》後，增加獎勵與補助的法源依據，辦學績優的學校可以給予獎勵；政府設立的獎助對象也包括私校學生，並特別對於公立學校不足區域的私校優先，給予獎助以保障學生就學。在《私校法》第61條更明定，免徵土地賦稅、房屋稅及進口貨物關稅，只要學校沒有重大違規遭教育部列管，每學年可以爭取到教育部或地方教育主管機關數百萬、至數千萬元獎補助經費。

但受到少子化衝擊，近10年來，已經有5所大專校院停辦退場，分別是2014年的高鳳數位內容學院與永達技術學院、2018年的高美醫護管理專科學校、2019年的亞太創意技術學院及2020年的南榮科技大學。而這是在大一新生人數都還有25萬人的狀況，推估2028年8月開始的新學年，新生人數剩下16.2萬人。

教育部政務次長劉孟奇坦言，私校退場問題一定得面對，未來幾年新生人數會急劇地下降，客觀來說，退場很難避免，上會期送立法院審議的《私立大專校院轉型及退場條例草案》未完成審議，退回後重新研議檢視，進行大幅度的調整，納入高中職、確立退場後土地等校產歸公等原則，已經送進行政院審議，並列入教育部在立法院這會期的優先法案。

過去教育部處理私校退場時，學生安置、教師資遣、董事會解散等，均難以介入，十分棘手。高美醫專、亞太創意技術學院及南榮科技大學停辦後，學校無法解決學生安置與教師資遣。永達技術學院2014年退場至今，教育部向法院聲請解除董事職務，一審裁定永達董事會違法、必須解散，但永達不服判決上訴，經歷一年多仍未定讞。劉孟奇認為，現行的《私校法》無法讓教育部迅速介入，想解決私校退場勢必得另立特別法。

根據最新版的《私立高級中等以上學校退場條例草案》（以下簡稱新版《私校退場條例》），將可能退場學校分成三大類，即「預警學校」、「專案輔導學校」以及「停招停辦解散學校」：

全國教師工會總聯合會分析，《私校法》對於轉型與退場幾乎毫無管制，目前私校已經出現3種不同的樣態：「董事會轉移、校地活化、掏空校產」，前者包括私下交易轉移董事席次，進行合併或轉賣；校地活化則是改辦其他學制，例如中小學；最後則是很多高中職遭遇到的問題──董事會直接掏空校產，通常都會躍上新聞版面。

台灣高等教育產業工會組織部主任林柏儀進一步分析，最近又有一種新模式：在台南的立德大學改名為康寧大學、與台北的康寧專校合併後，台南校區索性宣布停招，所有師生必須轉到台北上課，而原本的台南校區傳出已經和台糖續租土地，準備改辦中小學。此舉成功讓立德的校產避免遭到清算。

這也與及人中學欲併給莊敬高職一案有點類似，林柏儀認為，這些都是私校董事會試圖整合避免財產歸公的各種招數，只是差別在於，立德校地屬於台糖所有，及人則擁有新北市新店安坑的精華地。過去在都會市郊的私立高中職，如今都躋身成為高價精華地，目前雖然還不能轉賣，但經常傳聞私校遊說國會修法，希望能部分變更為非文教用地，藉此轉賣或開發。

（了解財團在現行《私校法》下如何掏空校產，可閱讀：〈整併或圈地？及人中學與莊敬高職併校案背後的禿鷹掠奪疑影〉）

立法院教育及文化委員會立法委員范雲接受《報導者》專訪時分析，現行《私校法》缺乏對教師勞動權、學生受教權與校產處置的相關規範，隨著私校問題層出不窮，即使現在訂定《私校退場條例》已經有點晚、但還來得及；等到2035年，大專校院學生數將會比現在減少22%，將為時已晚。

根據教育部新版《私校退場條例》，確定不讓退場的董事會取得任何校產，必須歸屬於退場基金、公立學校、地方政府或中央政府機關。

劉孟奇說明，這次特別新增中央政府機關，代表未來校地可能作為勞動部的職訓中心或經濟部新創園區等用途，這是要明確告知私校：「一旦列入停招停辦解散學校，校地不可能落入私人口袋，別有不切實際的期待」。如果沒有土地利益，那所謂的禿鷹集團就無利可圖。

全國教師工會總聯合會理事長侯俊良也認為，私校過去長期免稅、請領政府補助，屬於公共財，退場後必須回歸教育資源，不得轉型為商業或營利用途。

新版《私校退場條例》草案還設下另一道防火牆：當私校進入「停招停辦解散學校」時，賦予教育部可以重組董事會，不再拯救該校、而是完成清算解散程序，原有的董事會解散。也就是說，就算最後土地可以買賣，也跟原有董事會沒關係，劉孟奇嚴肅地聲明：「重組董事會」是草案的重點，讓董事會確知避免走到這一步，在立法院審議時，教育部會死守這條線。

過去私校曾發生多起遭到掏空的案例，包括景文高中與及人中學，侯俊良表示，教師組織一貫主張，董事會的會議紀錄必須公開，唯有透明才能遏止董事會刻意掏空校產。

劉孟奇指出，新版《私校退場條例》中，只要列名「專案輔導學校」，教育部或主管的直轄市政府應加派最多3席專任教職員擔任董事，並指派一名社會公正人士擔任監察人。之後董事會決議在監察人有異議時，會議紀錄必須公開登載於教育部指定的網頁中，這個做法主要是讓資訊公開透明。

此外，當學校進入專輔階段後，3席教職員董事自己要把學校的財務看好、看緊，千萬不能讓原有董事會亂動手腳。

此外，新版《私校退場條例》中更納入「100萬元以上工程、財務及勞務採購應報主管機關同意」。

劉孟奇解釋，以往發生過太多起利用各種方式掏空校產，因此只要進入專輔階段，大筆的資金動用都要經過教育部或直轄市政府同意，保存萬一最後真的得退場時，還有校產可以清償債務以及教師資遣費用。

為了防堵董事會掏空，還要求現有董事會不得支薪、董事會成員的三等親不得擔任學校或附屬機構行政主管，新版《私校退場條例》等於是針對各種可能狀況逐一規範。

范雲看完新版《私校退場條例》後認為，在專案輔導學校與停辦停招學校的規範上，確實已經比2017年的版本改善許多，這得給教育部肯定。但擔心的是，列名為「預警學校」階段時，轉型、合併或改辦其他學制還是回歸《私校法》，與現在無異，沒有監管與配套設計，可能會發生私校根本不會走到專輔、甚至退場階段，直接在預警時就選擇轉型以保留校產，「因此未來草案送進立法院後，我將會提出不同版本，將私校轉型與改辦明確規範監管機制。」

這次教育部推出的新版《私校退場條例》，包括全國教師工會總聯合會以及高教工會都大致認同，確立土地不能被退場董事會拿走保有公共性、以及公開董事會議紀錄等等。但林柏儀認為，這草案最大漏洞在於進入「專案輔導學校」有長達3年的輔導期，也就是說，這段期間可以做出各種轉型、合併或改制招數。

以及人中學為例，學校董事會依舊正常運作、也按時開會，但在校內開始引入各種學制，改辦其他教育階段。一個校園被弄到四分五裂，這都是《私校法》賦予董事會可以轉型的範疇內，凸顯轉型與改辦已經有套合法的遊戲規則。

林柏儀分析，一個私校大學生每學期學費最多不得超過6萬元，私校高中職學費每學期約3.5萬元，但是小學只要不拿政府補助，每個學生收費超過10萬元的到處都是，對私校董事會來說，既然都已經準備退場，何不孤注一擲。例如台北市育達高職改名普林斯頓高級中等學校，增設國小部；或是屏東高鳳數位內容學院停辦後，改由一貫道創辦崇華雙語小學，這是很多私校搶辦中小學的背後原因。

此外，林柏儀更憂心，新版《私校退場條例》進入立院修法攻防，教育部版本恐失守。

林伯儀表示，立法委員有太多地方利益糾葛，提出反對案是可以被預期的，教育部如果不能堅持到底，將會造成災難。他指出，私校董事會很多都是擁有地方實力的人士，與立委關係緊密不言可喻。只要調岀私校董事會名單，就會發現很多董事都是前立委或地方政治人物，像是最近突然停辦的稻江科技暨管理學院，董事會中有前立法院長饒穎奇、前新竹縣長邱鏡淳、前立法委員翁重鈞等人。這次立法院會期又是年度預算會期，能不能排入審查都有難度，更何況會遭到私校董事會遊說，可能提出偏私校的版本，最後讓草案整個面目全非。

劉孟奇也坦言，在這個時間點推出新版《私校退場條例》，想要在立法院闖關通過確實有難度，但這份草案已經是把目前問題都盤點，並提出教育部認為的有效方法，當然不希望立法進度延宕，萬一再有董事會掏空校產發生，外界也會檢視，如果有通過新版《私校退場條例》，結果是不是會不一樣？

劉孟奇強調，將在尊重立法權前提下，善盡義務進行政策說明，尤其是會在立院備詢時將土地私有造成的後遺症說清楚，並開始對執政黨說明立法意旨。

對於私校退場問題不斷，范雲以中信金融管理學院為例，當年還是興國管理學院時，是足以容納近萬人的學校規模，如今被財團接手後，縮減為僅不到700人的學校；可是該校歷年來辦學都有接受國家補助，卻淪為企業的職訓中心或人才培育機構，已經失去原本公益性質。因此未來將會針對公益性質提出明確的立法要求，例如轉型後部分土地必須回捐給公立學校或地方政府，補償公益性質後，才能改辦其他收費昂貴的學制。

舉例來說，一所大專私校因為生源太少想改辦小學或幼兒園，使用的土地面積可能僅需原本土地的一半，必須捐出作為地方政府其他公共設施用地，才能允許改辦其他學制，藉此解除長年接受政府獎補助所擁有的公益性。

全國教師工會總聯合會副祕書長張旭政指出，「公私併」或許是可以考慮的方式。教育部或地方教育主管機關每年補助這些私校，加上私人興學可以免稅，經年累月後私校已經有公益的色彩，在這樣的前提下，由公立學校來併有意退場的私校，一來可以增加辦學空間、再者也可以保障老師與學生權益。

林柏儀也贊同，例如當年位於苗栗的亞太創意技術學院就能併給國立聯合大學，成為一個分校或是專科，繼續培養人才，但這些想法多次提出，始終不被教育部採納，讓人懷疑教育部到底是不是在打假球，不願真正解決問題。

張旭政認為，當年是因為台灣經濟不佳，才鼓勵私人興學彌補政府教育資源不足問題；如今少子化後，現有教育資源已經能滿足所有新生，或許該換角度思考，真正提出解決私校退場的願景。