5月31日台北市政府實施「全容積代金制」前夕，台北市議會卻通過法規修正案，讓容積移轉仍保留「捐地換容積」的舊制，無視容積移轉龐大的利益落入私人口袋，更看不見捐地換容積帶來區域間的不平衡。

「容積移轉」指的是將「公共設施保留用地（簡稱公保地）」捐給政府後，捐贈人（通常為建商）就可以獲得建築容積（土地可建築之總樓地板面積）。以台北市實施捐地換容積超過10年，共移出9.24公頃的公保地，產生30.2公頃的容積來看，平均下來，每捐地1平方公尺，可獲得約3.2倍的容積。例如，一塊100坪的公保地，大約可以換到320坪的容積。

這些移轉後的容積，可以讓一棟10樓，樓地板總面積1,000坪的大樓，從10樓變成13樓。許多土地掮客嗅到炒作的商機，開始在老舊社區，大量購買公保地，再轉賣給建商，掮客從中賺取大量價差。部分賣相好（可以換得較多容積）的公保地，土地價格甚至被炒高。

早期政府將這些土地劃為公保地，許多都市計劃中卻未說明財務計畫，也未使用整體開發手段（區段徵收、市地重劃）取得土地。長年累積下來，都發局資料顯示，台北市目前有1,255公頃的公保地產權仍屬私人所有，公告現值總計約1.47兆，約約等於台北市10年的總預算規模。地主無法利用卻又長期不徵收，的確導致人民權益受損。

1999年內政部制訂《都市計畫容積移轉實施辦法》，賦予公共設施保留地容積移轉法源，希望藉由捐地換容積來處理大量的公保地。台北市則在2006年公布《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》，開始採用容積移轉的手段。

只是，捐地換容積卻也衍生出不少問題。台北市實施捐地換容積超過10年，共移出9.24公頃的公保地，產生30.2公頃的容積，換算成市值超過1千億元。依此比例估算，若將剩下全數的公保地移出去，將產生4,000公頃的容積，總市值可能超過10兆。但為什麼利用屬於公共財的容積，所產生的利益絕大多數都歸於土地掮客與建商所有？

以2009年內湖洲子街開發案來說，建商從中正區與大安區送出156坪的公保地，換為內湖洲子街建案的容積，依照容積移轉公式可得1,500坪的容積，容積整整增長9倍。移轉所得的容積，扣除約四分之一營建、管銷成本後，建商獲利約6.8億元，若再扣除送出公保地的公告現值2.3億元，光靠容積移轉即可淨賺約4億元。

除了容積移轉的利益絕大多數落入私人口袋外，根據統計，在捐地換容積制度下，台北市12個行政區中，接受移入的基地大量集中於中山區、內湖區與信義區。

這主要受到兩個因素影響：第一，公保地可以換得多少容積，規定在《都市計畫容積移轉實施辦法》中，依照送出基地的公告現值與接受基地的公告現值之比值決定。因此，最「划算」的交換方式是送出基地的公告現值最大，而移入基地的公告現值最低；第二，儘管移入基地的公告現值最好最低，但移入地仍舊需為都會區或高房價區域，這些換來的容積才能有最高的利益。

簡單說，捐地換容積下，完全是依靠「市場」在處理公保地。在追求最大的利潤的邏輯下，移入地集中「低公告現值高房價之整體開發區域」。所以那些較老舊的地區，分享到容積移轉好處的機會較少。

公保地主權益急待解決，但捐地換容積制又產生許多弊病，當政府財政無力負擔徵收或購買公保地時，有沒有其他更好的解決方案？

2014年6月30台北市議會三讀通過《台北市容積移轉審查許可自治條例》，由原本「捐地換容積」轉變成「容積代金」，容積代金制便是解決上述困境的產物。條例當時規定，在3年的過渡期間內，假設申請人當次想要申請移入300坪之容積，其中50％以上（150坪以上）需以「繳納容積代金」方式辦理。滿3年之後（2017年6月30日），繳交容積代金的比例則調整為100％，無法再透過捐贈公保地換得容積。

容積代金的意思是，透過公開的估價機制，並考量建商成本及合理利潤下，由建商購買容積。而購買容積所得之金額，政府再透過標購，向地主購買公保地。容積代金的好處是，容積移轉所得的利益由全體市民共享，相關估價的機制也較先前土地掮客的私下交易更為透明。

但是，2016年11月29日，由葉林傳等50位台北市議員共同提案，要求不得實施全容積代金制，應維持半數捐地半數容積代金的制度。2017年5月31日，台北市議會在市府提出全面代金制的配套前，突襲三讀通過提案，捐地換容積的舊制在眾多市議員的護航下獲得保留。

5月24日二讀會時，台北市議員梁文傑發言，「捐地換容積下，市政府完全不用出一毛錢，就可以得到土地，到底有什麼不好」？首先，梁文傑應該要先清楚，每個都市依據他的發展狀況會有不同「容受力」，就是一個都市能容納多少人。

如果1,255公頃全部換為容積，將至少產生4,000公頃的樓地板面積，如果以每人45平方公尺的適宜居住水準，將帶來近90萬人的人口，等於是一個屏東縣的人口，對台北市來說，絕對是一場災難。其次，隨著都市的交通與公共設施的完善，容受力會越來越高。但是，捐地換容積卻是搭著社會發展的順風船，將這些利益納為己有。

台北市議員梁文傑在容積代金翻案前夕，寫了一篇〈「捐地容移」之戰－有11萬個家庭會找柯文哲拚命〉，算是所有支持捐地換容積的市議員中，唯一敢公開並維護自己的保守立場。但除了勇敢之外，梁文其實並沒有任何澄清的功能。

例如，他說「所謂剝削完全是一種主觀的感受，而沒有客觀的衡量標準」，所以不能說捐地換容積是一種剝削。「剝削」在梁文傑的手指間，變成了一個純粹主觀感受，社會政策分析工具變得無用武之地。奇怪的是，梁文後面又說，政府將公保地的標購底價，維持在公告現值的15％，政府才是最大剝削者，不是說主觀上覺得不是剝削就可以了嗎？

所謂標購底價15％，指的是政府運用代金收入向地主購買公保地時，公保地主眾多，依照《政府採購法》以公開標購的方式，讓想要賣地的地主參與投標，採「價低者得」。而此公開標購的底價，台北市以往都設定在土地公告現值的15％。

標購底價15％是否真的太低？若從過往的實價登錄的資料，觀察台北市公保地的交易價格，其交易價格約為公告現值的20％至400％間。從這個統計資料來看，標購底價15％確有過低之嫌。

但評估這份統計資料時必須注意：第一，2014年以前捐地換容積制下，交易價格約為公告現值的160％至400％間；2014年以後，交易價格佔公告現值的比例，就降為25％至128％間。交易價格的下滑，可能是因為捐地換容積制挾帶著暴利，連帶著公保地價格被過份炒高。

第二，公保地主免繳地價稅、土增稅、所得稅，透過土地掮客從中的炒作，有可能刻意提高實價登錄的價格。不但不會讓地主多繳稅，甚至建商購買公保地金額，又可以作為都市更新容積移轉的共同負擔，提高建商都更分回比例。

更重要的是，如果只是因為標購底價過低，應該是要求政府提高標購底價，為什麼是繼續維持捐地換容積？事實上，5月26日時，台北市長柯文哲也公開說，預計將標購底價提高至100％公告現值，已經約等於2014年以後實價登錄的高點。

就算對於這樣的底價還不滿意，為什麼沒有任何一位市議員提出版本？如果說要達到過去炒作出來的高價，才算是合理的標購底價，市政府沒有義務保障炒作出的價格。

梁文傑的文中又說，「以目前台北市實施容積銀行3年下來的運作速度，大概還要8,000年才處理得完全市的既成道路」。他所評估的方法可能是根據，容積代金制目前的收入約為5.7億元，每年收入大概1.9億元，1.9億除以1.47兆的公保地公告現值，差不多就是8千年。

若同樣根據這樣的估算方式，實施捐地換容積10年來，一共取得9公頃的公保地，多達1,255公頃的公保地全部要處理完，大概也需要1400年。梁文傑是想說，1400年比8千年還來得棒棒嗎？

事實上，目前容積代金一共有69件申請案，5.7億元僅是指其中完成估價程序的案件。同時，根據今年初台北市都發局長在市議會的報告，47案已完成書面審查通過的案件，代金收入估計137億元。若再加上剩餘的22案，以及未來新申請案，代金的收入應該是相當可觀。

如果再換一個評估方式，過去10年間一共產生30.2公頃的容積，換算成市值超過1千億元。若將1千億元全數折算成代金，大概佔1.47兆元的6.8％，約可購買85公頃（1255公頃×6.8％）的公保地，處理速度足足是舊制的9倍。這是因為容積代金去除了中間土地掮客的層層剝削，完全將最後所產生的利益用於處理公保地。

當然，這樣的估算方式不夠精確。但重點是說明目前不存在立即解決問題的方案，而容積代金制不僅沒有舊制的弊端，標購底價也可以調至較合理的標準，處理速度又不見得會比舊制來得慢。台北市議會仍選擇在市府提出完整配套前夕，不惜以突襲的方式通過修正案，繼續堅持維持舊制，此舉到底是不了解政策所產生的愚昧，還是真的被土地掮客綁架了？