位於東海岸的知本溼地，是卡大地布部落的傳統領域，在卑南族語稱為「Kanaluvang（卡那魯汎）」，部落祖先早在17世紀荷蘭人登陸前就生活於此。直到1985年，台東縣政府選定此地進行「知本綜合遊樂區」開發計畫，35年來，這片被徵收的土地展開了多舛的命運。

當年台東縣府與捷地爾公司簽訂契約，原本預計興建一座「台灣迪士尼樂園」，然因土地問題與廠商財務疑慮，雙方陷入纏訟，開發案延宕逾30年。而到2016年底，縣府未事先告知部落，即規劃在此處一塊土地動工興建棒壘球場。族人陳志源憶及此事，直言：「我說奇怪，這我們的傳統領域，你們（縣府）怎麼沒有來跟我們講？」

從遊樂園到球場，部落對於這片傳統領域的使用毫無置喙餘地。2017年縣府為了因應中央推行的綠能政策，決定第三度利用這塊土地，發展成太陽能專區。這一次，部落終於得以行使諮商同意權。

聯合國《原住民族權利宣言》提及，在政府執行會影響原住民權利的政策前，要確保當地部落事先知情並同意。為實踐此宣言的精神，原民會根據《原住民族基本法》第21條所指的諮商同意權，在2016年1月4日公布《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》。

《諮商同意辦法》規定，在原住民傳統領域從事開發行為，皆須與原住民部落充分諮商，再經由部落會議投票表決，取得部落同意。但是，綜觀法條內容，僅規範部落會議的召集方式，未包含進行諮商所需的整體程序。當部落與政府對於諮商程序的認知分歧，法條又缺乏詳細規範，將相繼衍伸許多爭議。

2017年，台東縣府展開可行性評估，預計設置「台東縣台東市知本健康段設置太陽能發電設備及教育示範專區」。在評估過程中，縣府辦過一場座談會，而在確認計畫可行後，再於2018年1月5日舉行一場說明會。接著，縣府在5天後公告招標，出租知本溪北岸共226公頃的土地，租期為20年，期滿得再續約10年。

然而，部落認為縣府並未充分告知族人標案內容，僅於一場座談會、一場說明會之後，便逕行標租土地，不符合諮商程序。陳志源說：「要先讓部落知情，再來協商，然後第三個階段是你要讓部落的人投同不同意，這才是整個程序啊。」

台東縣政府財政及經濟發展處工商管理科科長高宇徵則回應，當時縣府於評估階段召開座談會時，仍正進行調查，尚未具備足夠資料與部落諮商，「他們（部落）認為我們這個規劃內容還不足以他們去清楚了解，才會有這些疑慮。」

「我們部落很早以前就提出必須要跟我們諮商，可是他（縣府）放在一邊，就進行所謂的行政程序，」卡大地布部落光電因應小組召集人陳政宗指出，縣府聲稱部落不同意開發，便絕不會架設太陽能板，「可是問題是中間那麼多過程，我們提出很多疑點，縣府都放一邊。」

部落曾於2018年2月13日召開記者會，表達不同意光電案的立場。陳政宗表示，當時已經開始招標，部落族人認為，「是不是可以把這個標案先撤回，把部落的想法、思維納進來，這樣才做到諮商嘛。」可是縣府卻未這麼做。

由於《諮商同意辦法》未明文規定辦理時間點，縣府去函原民會，詢問是否須向部落諮商並取得同意後，才能發布招標公告？原民會則回函，只要在實質開發行為前，踐行諮商同意程序即可。

針對原民會的回應，環境權保障基金會扶助律師陳采邑說：「原民會的解釋很保守，覺得實質開發之前再做諮商同意就好。但實質開發之前就來不及了，很多程序都已經在前面做完了。」

原民會綜合規劃處自治行政科專員彭慧心則坦言，目前《諮商同意辦法》附件中涵蓋多種土地開發行為，每種開發的性質皆不同，難以訂出一體適用的時間點。與太陽能相關的開發行為，還需累積更多實務案例，才能訂出更具體的時間點，「所以我們是以對條文的理解，就是侵害到原住民族土地的時間點，以光電案來講，我們用實質開發前。」

「到底什麼樣才叫實質開發，這個落差就很大了，」陳政宗認為，原民會所說的實質開發定義仍很模糊，「是在（可行性）評估前？還是評估後？條文沒有解釋清楚，各自解讀啦。」

法條沒有明定諮商時間點，原民會的解釋也無法促成共識，縣府的開發計畫在部落的抗議聲中仍持續進行。2個月後，因部落反對而延期的開標作業再次展開，並由新加坡商韋能能源的子公司「盛力能源股份有限公司」得標，縣府與廠商簽訂契約，議定由廠商負起取得部落諮商同意的責任。

面對縣府已經完成招標作業，部落標舉「撤回重談光電案」的訴求，要求先釐清諮商程序與時間點，再進行投票決定同意與否。但2019年1月，原民會的一封函文，讓這項諮商同意權投票充滿爭議。

《諮商同意辦法》明定設籍在部落區域範圍的原住民家戶代表，皆具有參與表決的權利，若家戶代表不便出席，可以指派家中年滿20歲的親屬行使投票權。但原民會的函文卻寫道 ，家戶代表也能「委託」部落的成年原住民代為投票，即使委託人與受委託人非屬同一家戶。

「在《諮商同意辦法》，其實委託的部分是於法無據的，」陳政宗指出，法條只規定家戶代表能親自出席或指派親屬，並不包含可以採取委託出席的方式。陳采邑也說明，原民會無權認定委託可作為出席投票的形式，「已經逾越授權了，授權範圍沒有包含能不能做委託投票這件事情。」

面對委託投票的合法疑慮，原民會則援引新北市烏來區信賢部落申請建照的案例，認為已有原住民部落曾以委託的方式辦理投票，且當時未引起爭議。

「（原民會）拿別人的案子來跟我們講，民族性不同，怎麼會拿其他族群的慣習來我們卑南族這邊？」陳志源描述收到原民會函文時，部落族人的反應：「我們看了也是很痛心，竟然解釋說可以用委託。」

此後，委託制度進入部落，給予人為操作空間，導致投票亂象叢生。

原民會設計的委託出席證明書，要求委託人必須親自簽名、先行載明投票意願，並將票樣彌封，再由受委託人投入票匭。彭慧心表示，設立委託書制度的用意，只在傳遞委託人意願，「也就是說這個受委託人的身分其實就像郵差一樣。」

但2019年6月1日投票當天，現場卻出現一些「假郵差」。

「部落聽到很多人信不見，委託書被拿走，然後再去投票，」環權會執行長涂又文回想，有些族人只收到信封，拆開後發現裡頭沒有委託書，「所以（投票）當天有人拿了委託票來，結果當事人說我在這裡。」

也就是明明本人已在現場，卻同時有人拿著他的委託書要參與投票，代表委託人的欄位其實並非本人所簽。「等於只要收集藍色這一張紙，就可以隨便找一個人簽名（作假）委託，表示有投票權，」涂右文說。

委託書非由本人親簽，此事已構成罪責。陳采邑指出，冒簽他人姓名，涉及偽造文書，是《刑法》上的犯罪。

在場族人想起當時的情況也嘆道：「還好有發現，如果沒有的話，是不是那一張就投進去了？」但相似的案例不只一件，其中有些委託書應已算入票數。

除了冒領委託書的案例，也有部分族人未獲充足資訊，便將委託書交予他人。

某位清楚委託書運作實情的族人，協助我詢問幾位當事人的受訪意願，但聯繫時被多番婉拒後，他娓娓道出原因：不論是冒領，還是交付，委託書多由當事人的親友拿走。

「（當事人）就是怕事後會不好，我跟他們聊大致上是這樣，因為我們原住民就是⋯⋯怎麼講⋯⋯就是那種情份，不需要撕破臉，」他思索了一會，才緩緩說出這段話。

在部落，委託書是多數族人避而不談的話題，以免促發爭執，讓歷來建立起的情感崩裂。於是，我僅能從投票當天在場族人或監票人員的口中，逐步組起委託書在部落運作的拼圖。

原先規定投票權人須符合「戶長」與「設籍」兩項要素，但加入委託制度後，就算不具戶長身分，只要設籍在法定範圍，並取得委託書，也能成為投票權人。

像是當天就出現全家動員投票的情況，根據現場監票人員所言：「同意方去收集委託書，有一戶就是媽媽、姊姊、妹妹三個人都拿委託書來投。」

而本案部落法定區域範圍包含：建興里、建業里、知本里和溫泉村，是部落當初自主調查傳統領域範圍，再提報給市公所，並交由原民會確認。縣府便依據原民會核定的版本，劃出投票權人須設籍的區域。

凡是具原住民身分者，只要設籍在這三里一村，就算不是卡大地布族人，也可以決定部落傳統領域的未來。涂又文舉例：「像知本溫泉很多是原住民去工作，所以很多人是遷戶籍來這邊，他其實不是卡大地布的族人。」

法律以行政區去劃分投票權人範圍，但細想，傳統領域只指涉某一部落，投票權人也應限定特定部落的族人。

長期關注原權的台北醫學大學醫學人文研究所所長林益仁直指，「這是一個很混亂的法律設計，」傳統領域所對應的對象，應為特定部落，一旦以行政區界定投票權，會有相當比例的投票權人，不符合傳統領域族人的身分。

聽聞實施委託制度導致的後果，「反亞泥，還我傳統領域自救會」副會長洛金・尤道以自身部落比喻，目前亞泥礦下部落共50戶，但若50戶的周邊部落都能決定同意與否，「不管有沒有受害，就是變成大家來決定，這是霸凌。」

原住民族權利促進會執行長武浪也認為，在行使部落諮商同意權時，無涉於部落主權的人理應不具投票權，「所謂諮商同意是要維護這個案子產生出來的效果會影響到什麼人，而不是其他人，那這樣乾脆全國都來投票嘛。」

就算撇除委託制度，《諮商同意辦法》原規定只有家戶代表、亦即戶長可參與表決，青年不具投票權。陳政宗不禁疑惑：「這些（卡大地布部落）青年，未來20年是他們要去承擔（開發案的代價），可是他們卻沒有做決定的權利。」

涂又文也提出，各部落狀況不一，決定權應該要回歸到部落自身，「他們如果覺得想要一人一票，那為什麼限制只有老人家可以投票？」

原民會的考量，則基於目前法規適用全國原住民，不能就單一部落量身訂做。彭慧心說明，起初設計諮商同意制度時，便由於部落大小懸殊，原民會才擇取較可行的基準，決定以戶為單位。

即便無法被計入票數，部落青年仍在投票前一晚於街頭遊行，舉著「拒絕不正義開發案」的牌子，大聲呼籲「不要輕易將委託書交給別人」。

相較於青年主動上街，戶長多為家裡年齡最長者，幾乎沒聽過太陽能，也不了解委託書的運作流程，容易將投票權拱手讓人。

一位不願具名的族人描述實際發生的案例。有一戶家中只有一位婦女，她的孩子都在外工作，而同意方與她的兒子是朋友，事前聯繫兒子後，便到家裡向她拿取委託書，她並不了解委託制度，便給出了委託書。後來，她與部落頭目討論後，才又將委託書拿回。

另有一例，族人詢問多位戶長後，觀察到有些戶長年事已高、行動不便，無法出面投票，「那同意方就是收他們的委託書⋯⋯老人家不懂什麼是太陽光電，只是因為同意方把它（太陽能）講得很好，委託書就都被拿去了。」

對於拿取委託書的指控，贊成開發、同樣不願具名的族人則質疑：「難道雙方動員之下，（反對方）沒有做這種動作嗎？」

最後投票結果：贊成187票、反對173票，以14票的些微差距通過開發案。其中委託票共79票，分別為贊成50票、反對29票。

表面上，這場該優先考量經濟發展還是環境文化保存的爭議有了結果，但實際上，卡大地布部落族人真的了解投票的內容嗎？正反雙方獲得的資訊對等嗎？

開發商「韋能能源」的承諾是：每年給予2,000萬元回饋金，並每年資助300萬元作為部落公益活動使用，也會優先提供當地人工作機會與教育訓練。韋能能源執行董事胡根地說：「我們實際一點，怎麼樣好好利用這個資源來改善部落？」

胡根地表示，他看重的是開發案通過後，資源如何應用到部落，「不斷挹注更多就業機會、老人照護，或者是一些弱勢族群。」

同意開發的族人考量部落難以單靠自身力量持續發展，因此著眼於未來20年，光電產業能為部落帶來更多資源。

村里長也同意外來資源能促進地方發展。溫泉村村長黃金定說：「大型計畫來到我們知本的話，多多少少會增加我們這裡的就業工作，不然這裡有什麼產業？」建興里里長張弘輝則描述與里民互動的經驗：「贊成的一方他們想說就是有回饋金，一年2,000萬的回饋金，可以讓部落的生活過得更好。」

然而，反對方認為，有些戶長僅能獲知開發之「利」，而沒有機會了解諮商程序與法條之「弊」，這是正反雙方的資訊不對等 。

反對開發案的族人更指出，在部落還未拿到家戶清冊時，廠商便早已取得，「一開始就要給部落（家戶清冊），讓部落的人也可以挨家挨戶去說明，這樣才對啊。」

韋能能源強調，是在公所於投票前10日公開資料，才取得家戶清冊。然而反對方指出，早在2018年廠商拿下標案後，族人便曾收到寄至家中的宣傳單，寄件者為廠商，信封上也直接寫出戶長姓名，反對方因而質疑：「我們有反映為什麼廠商知道名冊，當時是怎麼寄DM給我們的？」

知本溼地不僅是卡大地布的傳統領域，也是國際鳥盟認定的重要野鳥棲地，每年吸引眾多鳥類覓食與棲息。台東縣野鳥學會長期在此地調查，便記錄到黃鸝、遊隼、黑面琵鷺等42種保育類鳥種。

即便物種與生態豐富，知本溼地並非農委會核定的「野生動物重要棲息環境」，不須依《野生動物保育法》規定進行環境影響評估；也由於此地並非法定「重要濕地」，不適用《濕地管理法》，開發過程不必擬具影響說明書。

「其實法律給予環保團體的籌碼跟法定要件沒有很多，那變成環保團體這邊要怎麽有講話的空間，其實不容易，」涂又文說。

荒野保護協會台東分會議題組長蘇雅婷也談到，「不在重要濕地並非生態不豐富，並不是沒有環境影響。」她認為，縣府早在選址前，就應納入生態敏感性評估，「這是經濟部能源局很大的問題，而環保署、營建署應該跳出來講話。」

光電案計畫面積共226公頃，廠商預計劃設其中161公頃為開發範圍，其餘65公頃保留生態濕地原貌。環團的另一項訴求則是縮減開發面積。

台東縣野鳥學會理事長林國欽說，「整片161公頃幾乎通通蓋滿，就保留本來是水域（生態濕地）的部分，對鳥類來講意義不大。」他指著歷年調查統整出的鳥類活動範圍，多處與預計劃為光電專區的土地重疊，「光電板不必要佈得那麼滿，可以多保留一點面積啊。」

韋能能源則認為，已留下65公頃的生態濕地作為保育區，其他面積便須作為種電範圍。胡根地將重點放在提升發電效率，以期達成經濟效益，「沒有什麼面積大小的問題，而是怎麼用比較好的技術去提高效率。」

至於野鳥學會認為太陽能板會擠壓到鳥類生存空間，成功大學資源工程系教授陳偉聖表示不認同，「（這種說法）都把生物當作牠們沒有基因傳遞，其實牠們只要隔代之後就知道這個東西不要碰，就像那麼多鳥停在高壓電線上面，有沒有鳥被電？一定有，但牠們是一開始被電比較多，後來就知道在哪裡會沒事了。」

觀測鳥類多年的林國欽則反駁，鳥類一旦發現環境不適合生存，便幾乎不會再停留，「表示他沒有出來賞過鳥，所以他不知道鳥類的生態。」在倡議環評或縮小開發面積都失敗後，他感嘆：「這個案子最後一關就是靠部落的同意權，結果也通過了。」

部落投票結束，爭議卻沒有落幕。

反對方主張「投票結果無效」，陳政宗強調，諮商程序和委託制度都還解釋不清楚，部落就須行使同意權，對部落而言並不公平。

同意方對此反駁，廠商和縣府皆會舉辦三方會談和諮詢會議，但持反對意見的族人不配合出席。一位不具名的同意方族人更強調，既然反對方已參與投票，就代表已認同《諮商同意辦法》和委託制度，必須接受投票結果。

胡根地則重申，首要任務仍是完成開發案，會依據投票最終結果行事，「過程中大家會競爭、討論，最後的結果大家就共同面對，這就是所謂的民主社會。」

對於以投票方式行使諮商同意權，林益仁認為，部落有自身的傳統決策文化，不應一律套用。例如有些族群遇上重大案子，是以共識決不停討論，「但那要講很久啊，所以大家都會採取最快的一人一票，投完票一翻兩瞪眼，這是非常現代的方式。」

早在2018年2月和7月，以及2019年2月，卡大地布都曾自發召開部落會議，經由討論並匯集族人意見，提出撤回開發案的訴求。但法律上只認定6月1日的投票結果才代表集體意志。

原民會對此指出，諮商同意程序必須經由開發者申請才成立，而部落自行辦理的會議，僅為部落對開發案的傾向和態度，不算是行使同意權。

在投票結束2個月後，卡大地布部落傳統領袖拉罕發起連署，預計提起諮商同意投票無效的訴訟。連署書內文重申必須修正《諮商同意辦法》，並要求縣府與廠商立即停止所有開發行為。

目前拉罕已針對2019年6月1日的部落會議提出民事訴訟，爭取投票無效的判決。陳志源表示，部落後續也考慮向原民會提出行政訴訟，期盼原民會正視《諮商同意辦法》條文中的爭議，以及委託制度導致的亂象。

原運領袖馬躍・比吼得知光電案允許委託投票時，便感到十分納悶，「總統選舉、里長選舉都不可以委託，為什麼影響部落這麼大的面積，這種事情居然可以委託。」武浪也強調：「部落會議行使同意權要由部落的人親自參與，不可以代理，因為代理會出現假投票。」

回顧2016年，蔡英文總統向原住民道歉時說道：

「在現代國家體制建立的過程中，原住民族對自身事務失去自決、自治的權利。傳統社會組織瓦解，民族集體權利也不被承認。為此，我代表政府向原住民族道歉⋯⋯今天，我們有相當進步的《原住民族基本法》，不過，這部法律，並沒有獲得政府機關的普遍重視。我們做得不夠快、不夠全面、不夠完善。」

3年過去了，原住民離實行自治的距離還有多遠？《原基法》又是否真能保障原民權益？

知本光電案是原住民行使諮商同意權的探照燈，照出尚待改善的法條與程序，卡大地布族人也擔憂，未來原民土地開發案是否會引用此案，以委託制度比照辦理？

「我們不希望其他部落、其他族群面臨他們的土地要開發時，用這樣很草率、敷衍的方式，就被開發掉了，」陳政宗說。

在紀錄片天・地・人首部曲《mainay・男人》其中一段訪談，陳政宗談及過去的「捍衛祖靈・拒絕遷葬」行動時，也曾堅定地說：

「一個開發政策會決定一個族群或部落的滅亡，這是他們（政府）沒有想到的。可是對我們來講這是切身的關係，所以不管怎麼樣，只要有力量，一代一代的阿類（部落中的同輩階級）就會聚在一起，站在部落這邊，義無反顧地起身對抗。」

卡大地布在卑南語的意思是「團結、在一起」，2019年9月中旬，族人相約聚在這塊傳統領域舉辦音樂會。當晚，土地上充斥著族人的歌聲與歡笑聲，在晚會結束前，一位族人拿起麥克風，向祖先、也向身旁族人喊話：「Kanaluvang（卡那魯汎）永遠是我們的傳統領域。加油！卡大地布！」