爭議多時的「數位身分識別證（New eID）」，原訂今年1月在部分區域試行，卻遭原訂試行的地方政府紛紛退出，讓行政院長蘇貞昌做出暫緩實施的宣示。這把內政部口中，可以打開政府各項服務的萬能鑰匙，從規畫之初就爭議不斷，專家學者紛紛跳出來批評數位身分識別證法源不足、有侵犯隱私的疑慮，甚至可能造成國安破口。

當台灣為這張載有晶片的身分證吵得沸沸揚揚之際，早在18年前，愛沙尼亞就超前部署，發行便利又安全的數位身分證（eID），讓人民可以在資安與隱私無虞的前提下，一鍵取得政府服務。

事實上，愛沙尼亞正是我國推行數位身分證取經的重點國家之一。內政部在2016年與2019年曾兩度派員參訪愛沙尼亞學習eID相關政策，也曾在2017年邀請愛沙尼亞專家來台參與「晶片國民身分證研討會」。2018年底，國發會提出智慧政府的架構，更是援引愛沙尼亞的經驗。

「政府當以最慎重縝密、嚴謹態度推動，惟遇百密一疏情形發生時，政府應勇於認錯，承擔責任，不隱瞞事實，妥善解決問題，才能更取得民眾對政府的信任。」

2019年內政部赴愛沙尼亞考察報告中，如此觀察愛沙尼亞的成功之道。

從舊蘇聯獨立不到30年，人口只有台北市一半的波羅的海小國愛沙尼亞，不僅被外媒《連線》雜誌（Wired）讚譽為全世界「最先進的數位社會」，世界銀行組織（World Bank）更指出愛沙尼亞擁有全球最成功的數位身分證系統。即便鄰國俄羅斯頻頻發動資訊攻擊，愛沙尼亞卻能在保護個人隱私與資訊安全之下，提供便捷數位服務，他們是如何做到？

在第一次世界大戰後獨立建國的愛沙尼亞，長期捲入德軍與俄軍的對抗中。二戰後，愛沙尼亞被蘇聯併吞，原共和國領導人流亡到瑞典成立流亡政府，而愛沙尼亞則開始了長達50年的共產專制，直到1991年蘇聯解體，愛沙尼亞才獨立。因為國土小、自然資源匱乏、在蘇聯統治下又缺乏基礎建設，獨立之初，便面臨國家如何重建的困境。

「我們不只沒有足夠的政府員工、政府甚至連辦公大樓都不夠。獨立後，一切從零開始，」來自電子愛沙尼亞簡報中心（e-Estonia Briefing Center）的馬柯斯（Florian Marcus）在接受《報導者》專訪時回顧。當時，正逢網際網路興起，愛沙尼亞很快便體認到數位化是最「省錢」的方法。

重建一個歷經戰爭、流亡、共產專制的國家，愛沙尼亞的首要任務是「找回」國民。獨立之初，愛沙尼亞並沒有全國統一的身分證系統。1995年，愛沙尼亞起草《身分文件法案》（Identity Documents Act），建立了身分證制度的基礎。隔年，《愛沙尼亞資訊政策原則》（Principles of Estonian Information Policy），則確定了政府優先數位化的政策方向。

「在大國環伺下，愛沙尼亞宛若大海裡的一條小魚。我們要麼動作慢被吃掉，要麼動作快，建立起經濟實力與數位社會來自保，我們選擇了後者。」愛沙尼亞前總理羅伊瓦斯（Taavi Rõivas）曾如此形容。

走向數位社會的第一步，是立法。早從1996年起，在eID開始發放之前，愛沙尼亞政府便陸續增修與數位化政策相關的法律。目前，與eID或政府數位服務相關的法律便有近20條，包括了《身分證件法》、《數位簽章法》、《個人資料保護法》、《資訊系統安全措施法》等等。

此外，民間企業如銀行，也迅速跟進，搭配eID提供各種銀行端的數位服務，在公私協作下，增加民眾的信任和使用率。如今，愛沙尼亞的民眾可以在線上遠距申請各項政府服務；而政府端，則用安全加密的「X-Road」系統串聯各個政府資料庫，並用單一入口網頁來提供服務。

「我已經有至少十幾年沒踏進政府大樓了，」凱德羅（Raul Kaidro）在接受《報導者》專訪時表示，凱德羅成立的公司RaulWalter，在過去十多年來，為愛沙尼亞政府提供數位身分證整合管理服務。

在愛沙尼亞，99%的政府服務已經數位化：從出生開始，醫院在系統裡登入嬰兒與母親的基本資料後，各式政府福利與補助的通知，透過線上系統推送給家長；緊接著疫苗施打、健康檢查、學校登記，一路到成年後的駕照辦理、報稅繳稅、選舉投票，都可以在線上完成。若是線上操作有問題，聊天機器人隨侍在側，或是撥打24小時全年無休的服務專線，讓專人來回答疑難雜症；甚至你也可以寫email聯絡任何一個政府官員。只有買賣土地、結婚、離婚時，才需要本人到現場辦理，驗明正身。

不只政府服務數位化，愛沙尼亞還推動內閣數位化，將繁瑣的紙本公文全部線上化。閣員可以遠端參與會議，並且在會議前先上線查閱政策細節並投票，這讓4、5個小時的內閣會議，減少到90分鐘以內，大大提升政府效率。

「eID，就像是我的數位名片一樣，是讓他人在網路上識別我、認識我的方式，」凱德羅透過視訊毫不遮掩、大方地在我面前展示他的身分證件。

跟許多國家的身分證號碼設計不同，在愛沙尼亞，身分證號碼並不是祕密，而是像學號或員工編號一樣，可大方公開的資訊。這組號碼由生日與性別代碼組成，在每個人出生時給予，終生不會改變。「身分證號碼就是我的數位姓名，任何人都可以看。需要被保護的資料必須在卡片之外。對個人來說，唯一要保密的，是你使用數位身分證的2組密碼。這張卡要這麼的單純，才足夠安全，」凱德羅說明。

愛沙尼亞的身分證晶片裡，並未載有卡面上沒有的資訊。人們記住的兩個密碼，則是在讀卡時輸入，分別用來驗明網路身分，以及進行電子簽章。

搭配著身分證使用的，是政府的一站式入口網站「Eesti.ee」。

另一位受訪者馬柯斯，在視訊上用他的eID登入Eesti.ee，向我們示範。

登入政府網站後，會看到一排選單。上面不是複雜的政府部門列表，而是從民眾需求出發的服務分類。「很多國家的政府網站，一看就知道是公務員設計給公務員使用，而不是從人民的角度出發，」馬柯斯邊示範邊說，但愛沙尼亞不同，在首頁有家庭的選單，往下，則有結婚、學校登記、寵物登錄等等選項。這些通常分屬不同機關的業務，依民眾的需求被整合在同一個類別裡，讓人們可以很直觀的找到。同時，在右上角個人資訊欄裡，政府會不時推送重要資訊與服務給人民。

使用單一的身分證件，在同一個網站上進行各項活動，難道不會造成資安巨大的風險嗎？這是世上所有推行數位政府的國家，都會面臨的問題，但少有人能真正讓民眾釋疑。愛沙尼亞在過去30年，經歷俄羅斯的資訊攻擊、推出更多元數位服務，過程中以法律、教育、開放透明等方式，找到了一些政府與民眾之間累積信任的方法。

首先，是數據存取過程的設計。馬柯斯解釋，雖然從使用者的角度看起來是一站式的服務，但系統後面其實是受加密保護的資料通道，以及去中心化的資料庫。

愛沙尼亞在2007年修定《公開資訊法》（Public Information Act）增加了「一次性原則」，明定同樣的資料，政府只能跟人民要一次。比方說，搬家後，人民只需要向人口登記處提供一次新的地址。接下來其他機關，像是稅務或是健保，都不應該跟人民要地址資料。各機關如果需要取得地址的資料，必須透過政府資料交換架構「X-Road」系統，向人口登記處索取。「X-Road」擁有高規格的點對點加密系統，保護資料傳送過程的安全，它還應用了區塊鏈技術，來儲存資料的交換紀錄，確保資料不會被任意竄改。

一次性原則、加上去中心化的政府資料結構，不僅可以保障人民隱私，也分散了資安風險。「我的資料分散在900多個機關裡，每一個機關都只擁有一小部分的資訊。如果有人想要取得我完整的資料，就必須要駭進900多個機關才行，」凱德羅解釋。

在台灣，我們往往去不同政府部門辦理業務，需要重覆填寫資料，因此各個政府資料庫，例如健保資料庫、戶政資料庫、或交通監理庫中，都儲存大量的國民個人資料，對有心人來說，這彷彿是取得國民個人資料的不同寶庫、攻擊選項，只要能攻破一個，就能成功。愛沙尼亞去中心化和一次性原則的設立，便是為了避免如此情況發生。

第二，是提供人民監督政府的可能，和建立保護隱私的獨立機關。愛沙尼亞政府不僅僅開放相關文件全上網供民眾查閱，政府更是打開整個資訊系統，以開放原始碼的方式，放在GitHub平台上，讓資訊好手可以為這座系統檢視、糾錯。

「沒有人會信任黑箱系統，」愛沙尼亞資訊系統局（Estonian Information System Authority）副局長亞姆（Margus Arm）在接受《報導者》專訪時強調：

「政府公開透明，是建立人民對政府信任的關鍵。」

2017年eID晶片程式曾被發現有漏洞，愛沙尼亞政府選擇第一時間公開向全民說明，定期報告進度，並且大量收回有問題的晶片，讓問題在傷害發生前被解決。

更為人稱道的，他們還直接在系統裡內建民眾監督政府的武器：「個人資料監測系統」（Personal Data Usage Monitor）。政府是人民資料最大的收集者，但很少有政府會在使用人民的資料時，知會每一個人用途與理由。往往提供給政府做A業務的資料，卻在民眾毫不知情、也未同意的狀況下，被拿去用在B用途。

但愛沙尼亞徹底改變這種政府使用資料的習慣。馬柯斯一邊打開他的個人帳號，一邊說明，透過個人資料監測系統，人們可以隨時登入自己的帳號，查看是誰、在什麼時候、以什麼理由使用了他的資料。民眾如果認為自己的資料被不當使用，便可以向「資料保護監管機關」（Data Protection Inspectorate）申訴，甚至將政府部門中的不當使用者告上法院。

資料保護監管機關獨立於其他行政機關，擁有職權可以代表民眾向各機關要求資料使用的說明，也可以協助民眾利用法律來對侵害其隱私的人進行權利救濟。例如去年8月，有一名警察利用他的權限，查看他未婚妻的犯罪紀錄；還有一位醫生，為了幫鄰居一個忙，而進入系統調閱救護車出勤的資料。透過個人資料監測系統，這位警察和醫生馬上被發現有不當行為，很快地就被裁罰。

「情節嚴重的，甚至可能要吃上牢飯。所以很少有人願意冒這個風險去偷看別人的資料，」馬柯斯說，「在愛沙尼亞，人們彼此也許會對政策有不同意見；有人喜歡某個政治人物、有人討厭他。但我們都同樣信任政府的資訊系統。」

第三，有了公開透明的機制、和監督政府的獨立機關，還需要具有高數位素養的人民。教育，是愛沙尼亞政府的數位建設之根本。

1996年，配合著《愛沙尼亞資訊政策原則》，愛沙尼亞政府出資成立了「虎躍基金會」（Tiger Leap Foundation），來推動資訊普及與科技教育。他們的首要任務，是在各級學校大規模地舖建網路，並廣設電腦教學課程。同時，也在全境建立免費Wi-Fi。

電腦與網路普及後，愛沙尼亞更進一步在2012年推出了「程式老虎」（Proge Tiiger）計畫，在幼兒園與中小學裡導入適齡的科技教育，將程式語言、機器人、3D等等課程，融入學校活動裡，讓孩子從小學習程式語言，就如同英文、數學一樣自然。

除了學校，政府也與銀行和電信業者合作，推出「Look@World」計畫。計畫其中之一，便是組成「資訊馬戲團」下鄉巡迴各個市鎮，將免費的電腦課程帶給愛沙尼亞國民。據統計，有將近十分之一的愛沙尼亞人受惠於這些免費課程。公共圖書館也是資訊教育的前線之一，許多年長較不熟悉電腦的長輩，習慣到圖書館來使用電腦。愛沙尼亞政府於是訓練圖書館員成為科技志工，來幫助長輩們使用各種政府線上服務。

透過學校教育、訓練計畫與社區協助，愛沙尼亞培養出擁抱科技的國民，讓網路使用率從2000年的3成，到2016年攀升至9成以上。2020年，愛沙尼亞更被聯合國評比全球數位政府發展第三名，國民的數位參與程度第一名。

除了對內的工作，對外，愛沙尼亞面對的是俄羅斯的數位攻擊，愛沙尼亞在過去30年進行的第四個面向，便是數位防線的建立，甚至未雨綢繆地將政府備份都建立完成。

2007年4月底，愛沙尼亞政府移除了一座位在首都塔林的蘇聯二戰紀念碑，引發俄羅斯強烈抗議。隨後不久，愛沙尼亞便遭受數日的網路癱瘓式攻擊，政府網站、媒體、銀行、通訊公司紛紛被迫停站，導至許多政府服務與銀行交易大當機。這場世界史上首度的國家級網路戰爭，是愛沙尼亞數位政府的第一次挑戰。

為了補足政府內資安專業人員的不足，愛沙尼亞政府更號召國內好手成立一支「資安志願軍」（Cyber Defense Unit）。這支志願軍除了協助國家資安維護之外，最重要的任務，是對公務員及學校進行資安訓練，同時規劃資安防護的緊急措施和災難處理機制。2018年，愛沙尼亞更進一步成立「網路司令部」（Cyber Command），將資訊安全以軍事安全的規格全面升級。

面對境外勢力威脅，愛沙尼亞除了與盟友合作、從民間借助能量，來增加自己的資安實力之外，想得更遠。

「我們的政府曾經流亡過。面對俄羅斯在2014年併吞克里米亞，我們必須想得更遠。如果有一天，敵人大軍壓境，我們的政府必須在境外運作的話，該怎麼辦？」馬柯斯說。2017年，愛沙尼亞在盧森堡成立了全球史上首座「數據大使館」。這座數據大使館擁有愛沙尼亞政府資料庫備份，並以最高規格的軟硬體防禦。

「盧森堡四周都是北約盟國，是最適合的地點，」馬柯斯解釋。愛沙尼亞與盧森堡簽訂協定，讓這座數據大使館得以如一般外交使館一樣擁有治外法權，已經高度數位化的愛沙尼亞政府，如果領土被敵軍佔領，可以快速利用數據大使館重新在世界上任何一個地方重建政府。

從獨立之初連電話都不普及的小國，愛沙尼亞在30年內透過法律、政策與教育打造出一個連英、美等世界強權都望塵莫及的數位大國，成為許多國家學習的對象。我們與3位身處數位國家建置過程其中的政府、民間專家訪談，他們都說，愛沙尼亞的祕訣就是開放透明、公私協作。

政府建立完善的法律讓政策依法有據、公開政策細節供全民檢視、開源資訊系統讓高手協助除錯、提供透明的資料使用紀錄給全民監督──有了完備的法律、政策與系統之後，愛沙尼亞政府積極與民間尋求合作的可能。不論是資訊教育計畫或是資安志願軍，沒有雄厚財力與龐大組織的愛沙尼亞政府，選擇了一條與人民攜手的方式前進，並在過程中累積信任。

這短短幾行字絕非一蹴可幾，作為資訊系統局副局長的亞姆，提醒來自台灣的我們：

「建立信任是一個漫長的過程，而開放溝通是唯一的方法。我對台灣政府的建議就是：讓一切，讓文件、程式碼、過程，全部開放透明。」

2020年，在COVID-19（又稱武漢肺炎、新冠肺炎）的肆虐下，各國紛紛檢討其數位政策，希望用線上服務來因應疫情生活中的變化。英國、法國也在近年重啟延宕多時的數位身分證討論。但如台灣一樣，在沒有完善的法律與配套措施下，該政策引發了眾多的質疑與討論。

愛沙尼亞的經驗告訴我們，數位治理並非將紙本轉為線上如此簡單，除了需要重新檢視政府整體架構，補足法律、制度與人才三方面的數位實力之外，更重要的是讓資料使用與管理的過程開放、透明、可受監督。人民對政府有了信任，數位之路才有機會起步。