新政府備忘錄
台灣經濟發展曾經相當成功，但近年卻遭遇甚大的困難，因此不少人都認為台灣應找出新的發展模式。
從發展模式的角度來看，像台灣這種國家的發展分成四個階段：實現生產力、發揮國際比較利益、追趕先進國家、超越成為先進國家。我們在前兩個階段，特別是第二個階段非常成功，目前所處的第三個階段則不太順利。而要能繼續發展，必須要採取第四階段該有的做法，不可沉迷於前面各階段的習慣。
19世紀末至1960年代之前的台灣主要是處於「實現生產力」階段。當時主要的模式是建立現代資本主義和私有財產的相關法令制度，讓人民可以且願意努力從事賺錢的工作，並累積更多資源。政府除了法令制度，也要改善公共建設和教育文化。這階段整體最主要的表現可叫做「現代化」。
而本國的能力和產品若能和外國交易，常能換到更高的價值並擴大生產。這就是第二個、即發揮國際比較利益的階段。這階段在日本時代已經開始並和第一階段重疊，在1960年代之後成為台灣的主要發展模式，而當時我國主要的比較利益來源就是低工資。為了更充分發揮國際比較利益，政府政策以對外開放和自由化為主軸，企業重視國際市場，並以大量生產和壓低成本做為競爭手段。此階段主要的表現可叫做「國際化」。
但既有的國際比較利益充分發揮之後，要繼續經濟發展，我們進入追趕先進國家的階段，要縮小和先進國家的技術差距，希望這樣能縮小所得的差距，也希望產業結構和先進國家拉近。我們的努力方向是研發行銷，可代表的整體口號大概是「產業升級」。
然而，這個大約是在1980年代後期開始的第三發展階段並不太成功。1980年代大量開發中國家加入國際競爭，並取得我國原有產品的國際比較利益，造成我國產業的快速外移。美國資訊產業的崛起帶給我國一個新的國際合作機會，維持了我國的發展。但這也使我們停留在藉比較利益國際合作甚至為人代工的階段，而為人代工的資訊產業隨後也仍不得不外移。
至今有很多廠商仍以降低成本爭取外國訂單為主要努力方向，政府的政策思維也常停留在第二階段的降低成本和對外開放。結果產業升級的成果不足，我國和開發中國家的差距日漸縮小，輸給韓國愈來愈多，實質工資甚至倒退回16年前的水準。
古人說：「取法乎上，僅得乎中。」第三階段這種追趕或學習領先者的策略本來就難成功，何況我們實質上又常沉迷於第二階段的自由、開放、代工和降低成本等等策略。我們需要跳開第三階段那種追趕的思維，而以第四階段的超越先進國家做為目標。
這裡所謂超越並不是甚麼都要超越他們，而是要有很多地方不輸給他們，有些地方勝過他們，而整體而言可和他們並駕齊驅或分庭抗禮。這其中最能做到的就是做出和他們不一樣的東西，而不是和他們正面競爭並打敗他們。
2000年我提出知識經濟發展方案時，即強調要以發展別人沒有的知識做為經濟發展的動力，也希望我們當時就能進入第四個發展階段。但15年來我們的成果並不夠多，這並不是我們無能或不該進入這階段，而是太多過去或錯誤的想法和策略仍束縛著我們的思維和行動。我們不只要以知識經濟超越先進國家的大方向，很多觀念和策略方向也要同時改變，才能進入超越先進國家的階段。以下列出的是一些該採取的新策略方向：
- 由追求GDP成長率，改為著重就業和薪資的成長。偏重GDP成長常會忽略環保並偏愛大型投資，結果折舊費用和汙染增加，使人民所得的成長低於GDP，勞工分到的真正所得成長更少。
- 不景氣時要維護經濟再發展之能力，而非短期經濟成長率。消費券和建蚊子館等政府支出都只使政府財政惡化。不景氣時金融、匯率和財政政策，應以維護及發展必要之競爭力為目標，不是盲目拉抬經濟成長率和壓低失業率。
- 追求生活品質文化的改善，而非消費量的增加。我國民間消費占GDP的比例在主要國家僅次於美國，已經太高了，不宜為提高經濟成長率而鼓勵提高消費量。
- 由降低成本的經營理念，轉向提升產品價值。降低成本有其極限，也很難低於開發中國家，提升價值才能長久。但這不能只是口號，目前政府的獎勵政策大多著重降低成本，將來也要轉向。
- 研發目標要由追上外國技術，改為發展獨特知識。台經院研究發現我國9成以上廠商之研發，都只是為繼續取得訂單或避免被告等的防護性研發，少有創造新產品新技術的努力。這努力方向不改，就進不了第四發展階段，成不了先進國家。
- 產業目標要由廣泛跟隨外國流行，改為只發展有可能領先世界的產業。這些年外國流行什麼我國政府常就說要做什麼，但外國已在做的，我們其實很難超越，要仔細評估我們的能力，發展較可能勝過別人的產業。
- 由偏好為人代工的大企業，改為同時重視能自主的中小企業。有大企業也很好，但大企業若沒有足夠自主的能力而只依賴代工，則可能受制於人而只得到低附加價值，甚至隨時可能失去生意。目前有些國家也以國家之力來扶植其重要產業和生產鏈，大企業也較可能受到這種競爭威脅。中小產業發展空間甚多，我國企業較有能力建立自主的技術，也較不會成為外國政策搶奪的目標。有些中小產業和企業也可能逐漸變大，而逐漸建立起不受外國威脅的技術和經營能力。
- 由只聽既有企業家埋怨，轉變為同時改善新企業和新企業發展的環境。全球化必使產業不斷外移和被外國取代，國家必須要有不斷興起之新企業和企業家，才能維持高成長率，特別是提高薪資及改善分配。因此政府要發展可以協助新企業家創新的環境和輔助性產業，包括提供創業者資金的機制，以及迅速排除新產業不必要之法規障礙。
- 由偏重出口，轉為貿易財和在地經濟並重。出口很重要，但要有勝過外國的知識能力，並非所有企業和人力都能得到機會。非貿易財和在地經濟較少受到外國競爭威脅，且較能發揮在地文化特色，能給部分人民提供發展和就業的空間，也能改善國內生產品質而提高國家競爭力。有些在地經濟未來並可能發展出能在國際上爭一席之地的特色。
- 由對資本家優先的盲目自由化，改為適度提供公共供給來防止市場不公。近年很多政策認為給資本家利益就可間接造福其他人，因此一味對資本家自由化甚至補貼。但市場常是不完全的，自由放任並不一定能帶給社會最大利益。在某些市場中提供適度的公共供給，反而可維持某個最低標準或最高價格，而帶來更大的社會利益。
- 由隨便或無限制對外開放的國際合作，走向確保本國競爭能力。自由化的同時也要消除對手不公平競爭手段，並照顧因開放而受害之弱勢者。國內經營之自由化應優先於對外開放。
- 金融業由追求自己的發展，走向協助全民經濟的發展。目前金融業的國際化多為協助資金外流，風險都由全民承擔卻無助於本國經濟發展。未來金融業應著重協助國內產業投資經營，特別是新產業新技術的發展。
- 由多靠減稅補助特定產業的產業政策，改為政府協助研發和投資符合政策目標之產業和企業。減稅以和外國競爭有時有其必要，但協助研發和參與投資的方式可使目標更為精準，且政府可得回報，因此更為公平，財政上更能負擔，也較不會違反國際規範。
- 農業由補貼和貿易保護，走向同時積極發展和生活結合之農業。提供在地需求之有機、生鮮、休閒和地方特色產業，讓農民和一般人以農業當為生活方式之農業，還有智慧高科技化之農業，都有發展空間。
- 由官員出國招商，改為形塑投資環境。除了資金、人才、土地以及產業群聚集等等一般投資環境之改善外，針對特定產業乃至大型投資案應了解問題而為其打造合理之投資環境，不可只靠官員到外國做秀就想吸引重要投資。
- 由做中國中心和門戶之幻想，走向務實強化與全世界之往來。
- 由積極和中國產業搭橋尋求互補，走向充實本身技術，協商防範不公平競爭及不必要之目標衝突。20多年來某些人士幻想做中國中心及兩岸分工的結果，很多產業已被紅色生產鏈整碗端走。
- 忘掉馬總統讓所得追上房價之口號，改為務實防止泡沫及提供社會住宅。
- 由盲目擴大新市區炒地皮，改為更積極都市更新以替舊市區注入新機能與活力。新市區的過度擴張使舊市區既有的建設投資失去價值甚至荒廢，不只對居民不公，且是社會資源的浪費，不是國家長期發展之道。
- 將普遍補貼式之福利政策，改為更集中協助弱勢。疊層架屋的社會福利也應逐漸改為以弱勢家庭為主要目標，整體提升其生活及改善其未來能力之家庭輔導政策。
- 齊頭或僵化的教育，應改為真正多元思想、因材施教，而且可銜接就業之教育。
本文列出這麼多要改變的努力方向，是想提醒大家，經濟發展的新模式不能只靠一句口號或少數幾個政策，而是很多做法都要同時改變。如果未來各種政策及企業家的決策都能想一下是否符合這些正確的新方向，那麼我國經濟就能進入超越先進國家的階段。
（作者簡介：前經建會主委、總統府國策顧問、台大經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長，專長為台灣經濟發展與國際金融。）
（本文原刊登於《看雜誌》，經作者授權轉載刊登）
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