從2012北京擊敗民進黨、2016太陽花擊敗國民黨，到2020北京與韓國瑜連袂擊敗國民黨以來，相較於戲劇化雲霄飛車般的總統大選，角逐113席立法委員之國會選舉，在以兩大黨為核心的角力下，雖不時拉鋸演出，但已有些明確趨勢：在單一小選區結構下，難再有凌駕兩黨之小黨得勝者，當然，除非禮讓，但兩大黨禮讓之操作空間愈形緊縮；小黨瞄準、著力政黨票，無須受困於沒有超級區域候選人，單憑理念、形象、政策投射或說不上什麼具體內容之「群體認同感」──昔日親民黨與今日台灣民眾黨絕對箇中翹楚，亦能盤得一片天。

1992年以降，兩大黨政黨票佔比每況愈下，至2020年大選的相加已不超過7成，進而形塑「總統得票─區域選舉得票─政黨得票─立委當選席次比」脫節、難成相符之態勢，這種未必真正結構式的、但儼然選舉常態之「分裂投票」，雖非台灣獨有，但相對於內閣制的歐陸政治，歸類上較偏向東歐總統議會制之半總統光譜上的台灣，似乎潛藏更多動態變數與不穩定因子，值得玩味。

台灣的立法院，至少在一般大眾印象中，問題實在不少：作為「半總統制」下的國會，畢竟不是法國雙首長制類型，沒有內閣制典型特徵，較接近總統制下對立而非連動的國會。在立法權基礎上，國會取得對峙民選總統的制衡權力，而總統復因無總統制下的某些特權，權力二元體系清晰可辨（身為內閣總理的行政院長被稀釋），雖然說，加入立法院若通過對行政院長的不信任投票後，可能引來總統之解散國會決定，又形成比較偏向總統制、但亦非典型總統制下的權限設計，在在使得台灣的中央政府體制特殊化。

以國防外交的領域而言，涉及法律保留事項，只要如2000、2004年扁政府時代的朝小野大，總統與行政院就可能因缺乏國會支持而長期陷入跛腳，結果就是盡收總統制與內閣制雙重之弊。相對的，如果政黨同時贏得總統與國會選舉，如2008年以降的4次大選，在行政院長形同總統幕僚長、有權之總統無責、有責之內閣卻可能實質上無權的制度與政治實踐下，「無所作為的國會」成為常態，既難以自行通過行政院所不樂見的法案（記憶猶新的諸多甲級動員令以捍衛官方版本），連有效的監督與究責，都因制度的殘缺、實施的猶豫輕放而流於空談。

保全與維繫權力至上，不論是哪一種政黨利益，成為不分黨派的核心價值。

在此之下，吾人常說的國會4項功能：國會與選民關係上，代表與表示選民意志之功能；國會與政府關係上，監督與控制功能；國會與社會整體需求滿足上的立法功能，乃至於國會本身召集與形成立法共同意志行為之功能等，將只聞樓梯響，不見有力的開展。要不淪為行政的橡皮圖章，稍好者狗吠火車，專注於枝末細節，上者偶而擦槍走火、催生「被遺忘疏忽空間下的少數良善立法」，等而下者就乾脆專心政治綜藝演出，國會殿堂形同練肖話的攝影棚。政治文化固然關鍵，特殊的中央政府體制，同時提供滋生蔓延的政治土壤，眾人樂此不疲，國會事實上積弱不振。

所謂黨意脫離民意，常見諸政黨敗選的元兇理由，敘述的往往似是而非：在「憲法國必然為政黨國」的規範前提下，作為國民意志形成最重要的中介角色，政黨的地位不言可喻。二戰後一度流行的「同一性理論」（Identitätslehre），所謂政黨與國民的意志同一，雖早遭揚棄，但背後蘊含意旨仍值深思。

理論上，政黨的任務在於提供選項，就不同的社會領域與議題，政黨必須清楚而毫不含糊地提出全部（全民政黨）、一部或甚至單一（one-issue-movement）的政策選項，讓人民透過投票行為做成決定，勝選政黨再去組織政府，實現其承諾。理論視野上，民意無單一，最大的民意必然是勝選政黨的黨意，未勝選者必然只代表非多數的一部民意，邏輯上不是「勝選政黨來呼應民意做事」，而是「最多民意選擇某一具體方向的政黨」，黨意當然是民意，不然呢？

政黨當然可以為了贏得選舉而調整自身黨意，但前提是必須要先有黨意：政黨的理念與政策思維，至少對於社會關注議題的清楚立場，再供取人民選擇服用。如果這個規範性假設出了問題：政黨理念不清，政策不明，只有個別政治人物的魅力或故作姿態，其他一切模糊，或雖看似有一定傾向偏好，卻可以任意拋棄或轉彎（「擁抱民意」），不顧原先路線，只口口聲聲端看「民意走向」、甚而只是民調，則政黨作為國民意志形成中介之功能將逐漸消失，形同政黨混戰。在此，新的政黨經營策略油然而生，漸次脫離民主秩序的規範性想像，民粹主義政治運動，就是典型之例。

目前113席立法委員中，73席區域、34席不分區，在僅佔3成的政黨比例代表，而憑藉選區經營、結構上無法與地方關係及利益脫離的區域立委佔7成之制度下，國會，如真侈言專業化，則希望必然放置於不分區，不論制度設計或政治宣傳上。

政黨不分區名單的提出，至少以兩大黨觀察之，已有趨向「黨內政治考量優先」之勢，或有人認為本屆為歷來最差名單，但此問題稍微複雜：首先，隨機而臨時的找尋「社會清流」，不論學術圈、社運界、其他社會團體，或是單以知名度取勝，體育界、演藝圈或個別事件當事人，紛紛出籠，別說不是特定政黨黨員，甚而可能毫無淵源或根本是早先的批判者──這在社運人士尤其常見，這些並非比例代表制度的預設。相反地，「代表黨意、政黨路線與政策之熟悉者與推動者」，完全不必考量「政黨屬性」──因為這是絕對需要的前提，同時又具備特定領域專業者，才是政黨代表之規範性想像。

是以，如以不分區作為國會主流的歐陸國家觀之，長期從事專業性黨務、於特定領域有豐富專業與實踐經驗、在野時為影子政府成員、在朝時多有襄助執政事務經驗之「忠貞黨員」，才會是典型而能真正發揮功能的不分區議員，「黨內分贓」根本不是問題，有問題的是這個誤導概念帶來的錯誤印象。諸如台灣這種隨機的、片斷的、端看選前「知名度看好度」來四處邀請或甚至歡迎大家自動報名的，卻又在得幸進入國會殿堂後，脅以甲動來要求「體察並無異議接受黨的指示」，迫使必須含淚告別自己原先信仰的（if any），成為昔日國會都必定上演的悲劇戲碼，實屬傳奇。

本屆兩大黨不分區委員的多屬政治任命，已有不同於過去之面貌，但卻不是前述走向下的調整，反有「區域提名擺不平之保留席預備軍」思量，從國會專業發展看來，「不分區之區域立委化」，結果可能適得其反。比例代表制，作為歐陸國會體制之核心，如要維繫，不論質與量的提升，都必須有所改變，否則，政治觀察家眼中「國會將僅殘留象徵性功能」，民主的去議會化發展──人民只想看產出、不在意投入與程序，後議會主義下，存在於國會與選民間虛擬代表、亦即社會團體成為真正主宰者，乃至於國會功能漸為其他新興主體與行動者所取代：媒體，學者專家諮詢委員會，憲法法院，跨國企業與國際非政府組織等，或成事實，最終，只能留下政治綜藝舞台給立法委員？！

在如此結構性發展下，議會主義與國會的諸多問題，更不能等閒視之：例如，國會缺乏計劃與決定能力，資訊的嚴重缺失，缺乏面對未來的因應能力；國會機器本身的功能不彰，缺乏效率與效能；國會代表性本身出了問題，多元、代表、參與、利益，喪失理想狀態下的分布均衡；公眾的國會冷感症，起因於國會無法有直接對話且說服公眾之能力；甚至人民妄以直接民主作為出路，讓國會的折衝完結之日，成為另一波政治過度動員（Übermobilisierung）開始之時，對抗國會成為常態，訴諸只有零和遊戲、不需妥協、只要貫徹單一意志、最後成為弔詭的少數凌駕多數之公民投票手段。面對這些挑戰，特別是行政權獨大、科技官僚主義主宰的結構性現象，國會必須挽回自己的正當性。

在利益對立，意見分歧，社會團體衝突下之經常癱瘓政治，國會體系又該如何發揮可治理性呢？國會應如何改革？

一些常見的提議，包括建構政黨內之少數權利──在政黨必須被迫對不同民意保持一定開放之際，政黨不分區名單形成之黨內民主化，強化國會議員之權利、特別是調查委員會機制下的調查權，建立有效的聽證程序與對行政權之有效究責能力，強化國會中少數政黨的權利、改善黨團協商制度，增強對情報與國防之監督權限與能力，委員會審議之重組與強化，改良請願委員會使人民請願發揮功效，以對社會開放之審議（deliberation）取代關起門來之舉手遊戲等，這些都是各國國會改革的熱門議題，台灣應不例外。

程序很麻煩，但程序可以創造正當性。

不論在國民黨或民進黨一黨獨大國會的時代，都有輕忽或恣弄程序的不良紀錄；程序論者岡薩雷玆.李可曳 （Iñigo González-Ricoy）曾言：「在民主社會中，不存在與程序無關的道德標準，而能藉此去判斷，究竟行使選舉權的結果是否有害、不正義或道德上無法合理化。因為，當選民對於何謂有害、不正義或道德上無法合理化，根本莫衷一是之時，選舉將是唯一可能回答的工具。」

程序論者相信，客觀上確實存在著與意見無關的道德上唯一的答案，唯一的真理，但重點不在「我們決定了什麼」，而是在於「我們如何做出了決定」，姑不論工具論者是否同意這些論調，但「程序創造正當性」，斷不能輕放，國會相關之程序規則，必須加以通盤檢討，更重要的：必須遵守。

政治學者布赫斯坦（Hubertus Buchstein）提到參與的危機：民主的參與及投入、理性的決定產出，兩者之間愈來愈大的鴻溝，議會中的反對黨就不用說了，沒有提供真正的不同解答之能力，議會的辯論逐漸變為鏡像遊戲，選戰變成beauty contest（編按：選美），選舉投票淪為儀式性的活動。

當代的討論，參與不再是重點，而是政治結果的品質，不再是Input，而是Output成為與民主概念連結的關鍵詞。然而，產出的民主亦備受質疑：民主是否真有能力，滿足各式不同的社會需求，特別是社會系統國際化所帶來之民主超載（democratic overload），或我們終究走到無法統治的時代？學者克勞奇（Colin Crouch）認為，民主的制度在形式上雖然繼續保持完整，但政治過程已然改變，少數擁有某種特權的菁英影響力日增，壓制了傳統左派所宣揚之民主的均等計畫，政黨的腐蝕，政治的媒體化，專家的崛起且伴隨著政黨菁英的衰微等，這些都成現實。

昔日民主政治，強調投入與程序的正當性，走到今天，已逐漸為「要求民主與政治應兌現其承諾」的「產出導向」所取代（「發大財」、「笨蛋，問題出在經濟」），反過來讓那些原先瀰漫的民主或政治，變成無關緊要。那些看似怪異的現實，例如對於昔日或外國威權體制的崇拜，其實很容易理解。要談國會，這個結構性背景無法忽視，否則，議會主義之危機不會消失，如何在兩者之間找尋平衡，兼顧民主與效率，政治與經濟，繁榮與公平，程序與產出，著實不易，2020的台灣新國會，同樣必須面對。