2018年，台北市政府先後舉辦5場「TOD戰略論壇」，是國內首次邀集官、民、學探討TOD的大型會議；隔年1月，北市府進一步針對市內33處捷運場站，公告實施「大眾運輸導向開發」，以容積獎勵提高周邊開發，展現推行TOD模式的決心。

新北市城鄉發展局綜合規劃科科長陳柏君接受本文訪問時表示，隨著環狀線落成，新北捷運網絡漸趨健全，TOD發展勢在必行；其中，「捷運共構」和「周邊都更」都屬於新北市TOD計畫。

新北市城鄉局於今年（2020）1月劃定56處場站適用TOD模式，以增額容積鼓勵開發。陳柏君強調，TOD的獎勵容積一方面是藉開發效益挹注捷運建設，另一方面也希望民間可以提供一定比例的托老、托幼等公共設施。

環狀線景平站旁的「中和保二總隊基地」，是新北市第一件TOD公辦都更案，除了規劃將舊有的保二總隊廳舍更新，還將提供逾200戶的社會住宅，預計明年初招商。陳柏君指出，目前包括中和、土城等地的TOD公辦都更案，基本上都是以公益設施的開發為主，規劃集中式的行政大樓或園區、社宅、公益場所，打造便民生活。而景平都更案做為示範，期盼未來民間能一起投入公益設施的建設。

都市更新研究發展基金會執行長丁致成樂見雙北祭出的容積獎勵政策，同時認為容積獎勵實際上還「給得不夠多」。

丁致成指出，提高捷運周邊的容積獎勵，為的是要讓人口活動回到都市內，增加都市內部的發展密度，以避免都市向外擴張。且民間若要獲得獎勵，必須在建設中實現公共利益、永續都市的精神，包括提高居住品質、加強都市防災等。「基本上容積獎勵是作為一個誘因，讓你朝正向的方向去發展，」他說，「當然賺錢可能會是結果，但前提是要把這些事情都做好。」

雖然目前地方政府是圈選特定場站實施TOD，但近年與捷運建設相關的都市計畫，幾乎都可見TOD的字眼及概念──TOD基本上已與捷運如影隨行。

且不只地方熱衷，由於TOD是以大眾運輸系統為骨幹，與中央近年重視的軌道運輸政策相符，中央因而成為重要後盾。在行政院前瞻基礎建設計畫中，「軌道建設」就佔了2017至2024年特別預算的48%，是獲得最多預算的編列項目。三環六線的「環狀線」、「萬大中和樹林線」、「三鶯線」等都是已核定通過的計畫，所獲的中央補助從7億至113億元不等。

實踐TOD模式，看似是友善環境且符合國際潮流的做法；但在部分專家學者眼中，地方政府的口號，可能錯用了「TOD模式」，並突顯台灣對於「都市更新」的長期誤解。

台灣大學地理環境資訊學系教授林楨家解釋，TOD模式是透過大眾運輸系統，策略性地將人口引導或限制在特定區域，避免雜亂無章的都市蔓延（urban sprawl）。美國為解決早期公路開發的郊區化問題，便藉由TOD引導都市沿著軌道廊帶向外發展。而在軌道遍布的日本，TOD則是改造地鐵附近的舊市區，以都更方式再提高已發展區域的人口密度，將人群活動限制在軌道周圍。綜合來說，新市鎮開發和舊市區更新可說是實踐TOD的兩種方式。

不過回到台灣經驗，地方政府拋出的TOD口號，看在政治大學地政學系助理教授戴秀雄眼裏，卻有矛盾之處。他指出，以目前規劃的捷運網來看，很多興建捷運的地方，並未老化到需要「都更」，有些甚至是根本還沒開發過的市鎮。戴秀雄說，「『捷運蓋到哪、都更做到哪』這句話，其實是對都更概念的扭曲與褻瀆。」

都更基金會執行長丁致成同樣認為新北市府的TOD口號不盡正確，事實上，捷運延伸的新市區不需做都更，舊市區內則都應該都更，「所以不是說『捷運到哪裡、都更到哪裡』，應該是沒有捷運，該做的（都更）也要做」。差別在於，捷運場站周邊的都更設計，應有相應的規劃內容，包括轉乘設施和寬廣的行人空間。

陳柏君則回應，新北市的TOD是希望在捷運周邊進行集約式的發展。面對「捷運所到之處不必然需要都更」的質疑，陳柏君坦言，像是目前規劃的三鶯線確實會行經非都市土地、甚至農業區，但通車後將帶來不同發展，相關開發案應交由時間來檢驗開發成效。

TOD與都更在實務上可能被錯誤混用，而隨著政府財務困頓，未來可能愈來愈倚賴TOD模式挹注建設，若干新舊問題也隨之衍生。

TOD結合都市更新，是否能因應捷運所衍生的新需求，還有待驗證。戴秀雄指出，台灣的都更實際上是「房子老了就拆掉蓋一棟新的」，只是針對單一建物或基地的翻新，而非對於一個區域範圍的改造。前者是低層次、小範疇的建築規劃，後者則涉及高層次、大範疇的土地空間規劃。

由小循序漸進做大，或許也能達成目標。但台灣都更不只面積小、還支離破碎，最終是讓都更案各做各的，無法成就全區的公共利益。

投入都更工作已逾20年的丁致成認為，一方面，台灣公辦都更比例極低，官方並非主導角色，便難以讓公共設施成為規劃重點；另一方面，公務機關本位主義濃厚，例如交通建設單位與都市規劃單位各自為政，也是導致規劃流於片面的原因。

他認為，多數的都更規劃僅考慮到單一「點」，而未思考點與點之間如何串聯成「線」、「面」，因此讓都市設計見樹不見林。同樣的問題在TOD模式上，則顯現於對人行空間的漠視。丁致成觀察，雙北市許多捷運站周邊的人行動線不佳，徒步空間也不足，導致人們出站後容易被機車、腳踏車、電信箱阻礙，或者只是要前往周邊大樓卻耗時費力。這正是規劃時多只注重單一捷運站「點」的原因。

都更基金會已與日本再開發推動者協會定期交流逾10年，丁致成認為，日本的都市設計能夠成功結合軌道運輸，成為當代TOD的典範，關鍵是規劃能夠「由上而下」落實。

雙北市的TOD政策目前僅是標誌了捷運場站，尚未有真正相應的區域與都市設計。丁致成說，台灣應有「立體化」的都市計畫──捷運站有高架與地下，徒步空間不再僅是平面規劃，而應思考如何讓人方便穿梭於地面與地下、大樓與大樓之間。若缺乏順暢的人行動線與空間、場站與周邊設施的聯通，「那離TOD的發展還非常非常的遙遠。」

TOD模式期待透過大眾運輸來實踐環境永續，但目前台灣的做法，卻可預見捷運沿線開發將徵收農地、綠地公園，反而對環境造成更大的破壞。

綠地、農地對於都市的重要性，遠比人們想像的更大。田園與城市看似互斥，實際上卻是相互依存。台北大學都市計劃所副教授廖桂賢解釋，由於綠地與農地都還是未開發、具有生態價值的自然資源，因此在維持生態多樣性和氣候調節上，都是關鍵角色。此外，市郊農地更確保了人們的糧食供給。保留綠地與農地是為了環境永續、也是為了人們宜居，廖桂賢說，「我們不能把整個國土都變成建地，一個國家一定要有足夠的農地跟綠地。」

晚近的都市規劃思維，是希望將人留在都市內已開發的區域，避免都市空間擴大。如果都市真的沒有辦法再容納多餘人口，而需向外擴張時，TOD模式可以作為一種折衷。因為是以大眾運輸系統來規劃都市，從能源排放的角度來看，TOD緩解了過去城市充斥汽車的問題；從都市蔓延的角度來看，TOD能讓都市隨捷運沿線發展，有限度的向外擴張，降低對於環境生態的破壞。

但林楨家也坦言，TOD在維護環境上不見得那麼完美。例如，看似只是針對捷運站區周邊有限度的開發，對當地的生態系統仍會帶來潛在威脅，如水路斷裂、影響物種遷移或繁殖等。

現實中則開始出現類似案例──面對捷運開發，許多農地與綠地首當其衝。在土城，有百餘棵的公園綠樹，可能因捷運興建而消失殆盡；在三峽，則有廣大良田將被捷運剷平。TOD打著永續之名卻可能破壞地方環境生態，矛盾正隨著都市開發而浮現。

環狀線通車後，站體附近的開發案隨之展開。今年8月，新北市政府第一個自辦的捷運開發案在秀朗橋站正式啟動，未來將有20層高的商辦大樓佇立於捷運站之上；而隔一個月後，景平站開發案緊接著簽約，也規劃共構12層高的住商大樓。在景平站簽約典禮上，新北市副市長陳純敬表示，新北市推動TOD，是希望在捷運站附近設立商業區，讓市民生活以捷運為中心。

環狀線總共14站，其中已有10站預計規劃共構開發。開發不只要打造便民生活，同時是為挹注捷運建設的自償經費。在目前兩件最新的開發案中，秀朗橋開發案預計投資22億元，其中約有4億元可作為市府自償經費；而景平站開發案的3.8億元投資中，則約有7,600萬元可挹注捷運自償費用。

以開發效益挹注捷運建設經費，源於「租稅增額融資」（Tax Increment Financing, TIF）機制。而在捷運相關的都市計畫或建設計畫裡，TOD經常伴隨著「TIF」的字眼出現。林楨家解釋，TIF是受到新自由主義影響而出現的財政機制：當公部門財政困頓時，TIF可以讓政府向銀行融資，並以「捷運未來的開發效益」作為擔保。

舉例來說，蓋捷運的成本要花100億元，但現在政府只能拿出60億元，剩下來的40億元要向銀行融資，此時政府就會以捷運通車後的土地開發利益（如稅收）向銀行借款。

地方政府會如何提高自償率？就是積極帶動捷運的周邊開發。正因如此，TOD的土地規劃容易讓捷運周圍充斥住商高樓，為的是賺取開發利潤，以利政府在未來向銀行還錢。林楨家指出，為了償還公共建設的債務，TOD某種程度上宛如一種賺錢工具。

不過，以「未來的錢」來還「現在的債」，危險之處在於容易高估未來開發的效益，連帶賠了被徵收人民的權益。林楨家認為，目前不論是未來效益的評估或地方政府的自償率估算，都可能過於理想，「吹捧的比例偏高。」換言之，民眾極有可能拿不到政府畫的大餅。

此外，並非所有民眾皆是自願加入捷運周邊的投資開發。在三峽，農田被徵用來蓋捷運的居民，其「補償」除了領取協議價購費，還包括參與聯合開發。但農田價格低，價購所獲費用遠不及開發後的房價；在此情況下，居民很可能別無選擇地加入聯合開發，把「補償」賭在未來的開發收益，期盼獲得較合理的彌補。

在學者眼中，究竟是為了興建捷運而以周邊開發來籌錢，還是為了周邊開發所以建設捷運？TOD開發是手段或目的，已經難以回答。

補償讓迫遷戶能夠買房子僅是一個美好假設，在現實世界難以實現。「官方所給的補償金是一種虛擬市場的結果，永遠不會是真的市價，」戴秀雄指出，一般而言，價格應由買賣雙方議定，才能反映實際的市場價值，但徵收時通常只有政府單方面訂定地價。

而安置作為晚近的人權概念，看似進步，卻可能合理化徵收──容易讓政府打著「會做好安置」的旗號，更無所顧忌地濫徵，反而與人權價值相互牴觸。在新店十四張，就有租屋維生的居民，恐將因捷運周邊開發而面臨迫遷，新北市府則強調，都會依法訂定安置計畫。

戴秀雄觀察，從2012年修訂《土地徵收條例》、將安置入法至今，政府確實開始會擬定安置計畫，如桃園航空城和台南鐵路東移案。但問題在於，政府反而愈來愈把重心放在「後端的」安置，而非處理「更前端的」徵收或開發事業，並未思考根本性的計畫內容是否合理，已經本末倒置。「整個的發展反而是退步的，」他強調，徵收如果有問題，安置也無法將徵收正當化及合法化。

捷運開發所導致的原住居民流離失所，恐怕也違背了大眾運輸的原初目的。捷運造成周遭房價上漲，多數地主或屋主可能樂見其成；但根植於地方網絡的小型店鋪，可能因租金高漲而被連鎖企業取代；沒有土地或房屋所有權的原住居民，則可能因為捷運建設本身、或建成後的高租金環境而被迫離開。

如何解決TOD模式在台灣發展所浮現的各式問題？

「台灣其實有條件把TOD做好，」林楨家觀察，台灣地狹人稠，人口和產業主要聚集在西部走廊，很適合軌道系統。理想上，運輸有效率，且發展限縮在特定區域，也較能控制對於環境的破壞。

晚近的TOD也開始融合不同概念，而有了改良版本。林楨家舉例，針對如縉紳化現象的社會排除（social exclusion）問題，有包容式導向的發展模式（Inclusive-TOD）；面對農田或自然環境問題，生態導向的發展模式（Green-TOD）則可能是一種解方，不只控制都市發展密度，在設計上也考量風向與水流等環境因素；北歐國家甚至關照到年幼者的需求，發展出了友善兒童的發展模式（Kid-friendly-TOD）。

TOD的種種變革，就是因應在地需求而做調整。

林楨家認為，台灣的TOD目前還是移植、複製國外的經驗，變得大家都長一樣，「這樣很危險，應該因地制宜、要對地方有了解。」不論是TOD模式或任一種都市計畫，重點都在於，能否重視各地相異的發展條件和地方紋理。

以TOD模式結合都市更新，可以讓城市功能因應現代生活。但在兼顧居住安全、市民需求的同時，城市到底要多新、該怎麼新，在時間積累下，如何淘選出值得保存的都市歷史文化，或也是規劃的另一重點。

學者們不約而同提到，日本與歐洲有許多讓人嘆為觀止的古城，正是因為在都市規劃時，不輕易變動城市的基本格局。廖桂賢認為，都更不應是「全部打掉重來」，而要思考城市再發展（urban redevelopment），在城市既有的條件下去做改善。戴秀雄也觀察，日本與歐洲的很多老城區，即使交通不便、不利於行車，卻不一定會去拓寬，都更其實並非是常見的策略，「規劃本來就是一種適地適性的歷程。」他說，「如果舊市區有保存的價值，是不會去用這個工具的。」

TOD發展模式剛在台灣落地，仍是新穎又陌生的規劃概念；探索之際，也提供台灣社會一個契機，看見都市開發的新舊矛盾，思索如何走向兼顧環境永續與土地正義的新時代。