《原住民保留地開發管理辦法》（簡稱《原開辦法》）明訂，原保地只能在原住民之間進行買賣，且限於原住民使用。但原保地近年大量「長出」溫泉飯店與露營區，表面上是原住民「扺押」給非原住民經營，看似合法，實際上這些土地多半已等同「轉賣」給非原住民。監察院因而多次對主管機關原民會提出糾正案，但多年來，原保地依然不斷透過這種方式流失。

《報導者》透過採訪，想了解原保地假買賣過程與手法，但因非原住民透過原住民人頭購買原保地，是以脱法行為遊走於法規邊緣，詢問過的買賣雙方當事人皆不願意受訪透露完整流程；因此，《報導者》記者前往原保地上露營區最密集的桃竹苗山區，化身為買家並聯繫仲介業者，第一手實際了解整個「原保地假買賣」的運作過程。

透過業者在網路建立的土地仲介網頁，我們輕易搜尋到位於新竹尖石原保地上的露營區求售資訊，化身為露營同好，也想投資經營露營區，逐一聯繫仲介業者，都快速得到回覆，並進一步要帶我們看土地。其中一家專營桃竹苗地產、包括原保地項目的仲介業者阿娟（化名），在電話聯繫時，主動詳細解說關於人頭買賣原保地的方法。

約好到新竹尖石看地當天，與阿娟約在山腳下的便利商店前碰面，她一見到我們就笑臉迎人地問說：「很怕你們找不到路，看來你們對尖石還算熟悉，怕下午會有雷陣雨，我們先趕緊去營地吧！」彷彿已經司空見慣，阿娟並未追問我們的工作身分。

阿娟隨即駕駛四輪傳動的吉普車在尖石山區穿梭，我們一路尾隨，從便利商店又往山區開了大約半小時車程，才進入產業道路中有意出售的原保地露營區。當天原住民地主並未現身，而是地主的父母出面，兩老表示：「地主平時忙於工作，假日才會上山，只好由我們老人家幫忙帶看（原保地）。」

「這塊地總共9,000多坪，目前使用僅有5,000多坪，若買下後想把沒用到的土地賣掉，我也可以幫你服務！」我們跟著阿娟前往露營區，她強調現有設備都附在總價裡面，買下後就可以直接營業。

「目前新竹縣山區沒有整理過的土地交易價，大約落在每坪6,000元左右，你看到這塊地已經作為露營區使用，已漲到每坪1萬2,000元，是未開發地的兩倍，但可以省去很多時間與整理費用。」

經過大約半小時走得滿身汗回到接待小屋後，我們跟阿娟進一步談起買地細節，並透露出我們的擔憂：「可是政府現在並未放寬非原住民購買原保地，那要怎麼克服？我看網路上都說要找原住民當人頭？」

面對我們的疑問，阿娟熟練地回答：「這不用擔心，這附近的（原保地）露營區都是透過人頭買賣，你們不是第一個，也不是最後一個。」

「把幾千萬元的土地掛在人頭名下，這樣保險嗎？」

阿娟對此也像是回答了無數次：「這不用擔心，如果你有認識的原住民當然是最好，如果沒有，我來幫你找『有固定收入、年輕的』原住民，目前市場行情大概3、4萬元費用，如果還不放心，想要原住民（人頭）再申請良民證會貴一點，但也是多幾萬元就可以搞定，人頭費一次付清，不需要再每年額外付費，但如果需要轉移，或申辦一些水電門牌號碼等需要印鑑或資料的，每次再包1、2,000元車馬費就可以，」阿娟詳細說明。

「人頭掛名後，萬一原住民自己拿去賣掉怎麼辦？」

阿娟開始連珠砲地說明買賣方式：「除了『土地他項權利』外，我還會建議你們，『法院公證租賃契約』做到雙重保證，讓原住民人頭把土地租給你，一般來說都是一次公證20年或30年，而租約白紙黑字寫明這是租賃，但租約上沒有租金，這樣有個好處，萬一原住民人頭把土地拿去賣，在『土地買賣不破租賃』（指所有權的移轉不影響租賃權）原則下，就算土地遭到移轉，你還是這塊土地的實際使用者，而且租約長達20至30年，不會有被趕走的狀況發生。」

「因為租約一簽就是20年，所以人頭要找年輕一點的，我目前能幫你找的也都是這種，避免因為人頭過世、家屬繼承而產生糾紛。當然繼承人也可能去打官司，這種狀況是有可能發生，但官司曠日費時，原住民不見得都有能力做到。」

「如果不是原保地也不會有這樣便宜的價格，因此當然得承擔一點風險，但我過去的經驗可以跟你們保證，雙重保障下還沒發生過糾紛。而且如果未來哪一天政府開放原保地買賣，那你們就可以真正過戶擁有它，」阿娟解說各種買賣手法，並強調她長年經營這一塊，很有經驗，也特別注意買家的擔憂。

仲介口中這種長期租約的設計，目的是希望適用《民法》私人契約保障，以凌駕法律位階較低的《原開辦法》對於原保地不能轉賣與出租的規定。

經過上述實際看地過程，不難發現這種以扺押之名，行賣地之實的「原保地假買賣」現象有多麼普遍。原保地完成買賣後，仲介多半還會協助聘請當地原住民擔任處理點交事項的臨時工。至於「賣地」的原住民，失去耕地後，除非留在原鄉當各項短期臨時工，否則多半只能離開部落到都市尋找工作。

監察委員王美玉在2016年曾針對原保地違法轉讓、轉租的亂象提出糾正案，她接受《報導者》訪問時談起這段調查過程，並整理出「原保地假買賣」的3種手法：簽署讓渡書、人頭買賣、出租或設定高額抵押權。這些都和我們採訪所見不謀而合。

「簽署讓渡書」模式主要是透過部落裡的掮客以及仲介業者，先是尋找原保地的所有者，經過接洽後給予原地主一筆金錢當作買賣費用，並由原地主與非原住民簽署讓渡書。此舉的效果是，雖然土地表面上仍為原住民所有，但實際使用者已經從原住民轉為非原住民。

《報導者》走進日月潭伊達邵部落，訪談邵族長老丹俊傑（Diklha Tanakyuwan），他年輕時在外做粗活，意外遭到水泥壓傷腰部，當時父親為了籌措20萬元的醫藥費，不得不與部落裡的漢人商家簽署讓渡書，將原本居住的伊達邵老街土地借給漢人使用，想著有一天經濟許可後可以把土地贖回來；但萬萬沒想到，這塊老家的地卻在南投縣辦理土地總登記的過程中，搶先被使用者登記，就此失去所有權，丹俊傑回憶，當時老父非常後悔，抑鬱而終。

丹俊傑強調：「我們原住民不懂（簽署讓渡書），以為只是借用，但卻因此沒了土地，而我這樣的故事，在伊達邵並不是第一件。幸好我們部落在921大地震時有向政府要一塊地蓋組合屋，至少伊達邵部落還有個棲身之所，族人不用被迫離開。」

不少簽署讓渡書之後的原住民，就此失去了祖傳土地與棲身之所，加上縣府又進行土地總登記，在法律知識處於相對弱勢的原住民，就此再也沒有機會回到自己的土地。簽署讓渡書，實際上已成不折不扣的「賣地契約」。

如同我們化身採訪與仲介業者洽詢的經驗，王美玉指出，人頭買賣是原保地最常見的手法。但《報導者》進一步調查發現，即使是原住民之間的合法買賣，一樣出現了「人頭大戶」現象，並且因此遭到監察院的最新糾正。

根據監委蔡崇義2020年12月提出的調查報告，以溫泉區出名的苗栗縣泰安鄉斯瓦細格部落，當地具有原住民身分的縣議員黃月娥與其家族，陸續自1995年起，陸續以買賣、贈與的方式，擁有高達53筆原保地。

此案檢舉人曾玉琴向《報導者》指出，由於黃月娥具有原住民身分，可以合法買賣原保地，因此黃月娥計劃性地向有經濟困難的族人收購原保地，兒子與女兒也都成為買地的人頭。曾玉琴並調閱地籍資料發現，黃月娥的手法是「蠶食鯨吞」，先單獨購買幾塊零碎土地，再慢慢整合成一大塊土地，然後找尋適合的買家「賣掉」，買家在原保地上蓋起溫泉飯店，黃月娥再從中賺取數倍的差額暴利。

（延伸閱讀：〈掠奪原保地：玩法賣地，你不知道的露營和溫泉區亂象〉）

《報導者》進一步取得地籍資料發現，黃月娥家族的土地都已向大湖農會借貸，其中一筆的抵押借貸金額高達2,800萬元。一位不願具名的地政人員透露，以部落原保地的土地價值，這麼高額度的扺押放款並不合常理，而銀行對於原保地扺押都比較謹慎，反而是地區農會受制於各種壓力，比較有機會做出這樣的「不合常理放款」。

在這種買地手法下，原住民個人或家族人頭就可持有不合常理的多筆大面積原保地。原民會也注意到了這種失序現象，因此在2019年針對《原開辦法》進行修法，直接限縮原住民持有土地的數量，並希望回歸農牧使用的初始目的。但因修法後無法溯及既往，因此這53筆土地仍在黃月娥家族名下。

王美玉、蔡崇義兩次監察院糾正案與調查報告都指出，原保地假買賣手法還包括「設定高額扺押權」。

長期研究原保地流失問題的政治大學民族學系教授官大偉向《報導者》指出，設定抵押權是常見的手法，非原住民買主如果對於使用原住民人頭有疑慮，就會設定人頭無力負擔的高額抵押權，以避免遭到人頭擅自將土地買賣。

我們的化身採訪也見證這項手法的操作，仲介業者明確指出，他們都會建議非原住民買家設定高額扺押權，即使設定抵押2,000萬元，也只要2萬元手續費，對於實際以幾百萬元買下原保地的非原住民來，這是比較保險的作法，才能有效防止原住民人頭輕易買賣，否則原住民人頭將付出鉅額賠償。

不過，由於人頭借名登記仍有一定風險，因此仲介業者還會介紹「雙保險」措施──建議買家與借名登記的原住民人頭簽下至少20年長期租約，租約內寫明地號與權利義務等，但沒有寫租金；所以美其名是「租約」，其實是無償將名下土地借給別人長期使用。這份長期租約只要經過法院公證，未來即使原住民人頭擅自將土地售出給別人，法院仍會承認租約上買家的使用權，因此也有不少人同時用「雙保險」來實質買下原保地。

以上的假買賣手法中，簽署讓渡書是比較早期法規未健全時的做法，近期都是以人頭買賣加上設定抵押權居多，還加碼增加租約，甚至手法不斷推陳出新。

面對原保地大量流失問題，學界早已喊了20多年「提升法律位階」，呼籲訂定專法以杜絕假買賣手法。

研究原保地20多年的政大地政系兼任教授顏愛靜指出，規範原保地買賣和開發的《原開辦法》僅是一紙行政命令，而且母法來源是《山坡地保育利用條例》（簡稱《山保條例》）第37條，「這條母法的精神是保育，卻將原住民土地開發法令放在這裡，法規精神就有衝突。」她舉例，近年花蓮許多部落申請增劃編的原保地，實際上位於平地，但政府卻仍然用山坡地保育的子法《原開辦法》來管理，「這不是精神錯亂嗎？」

林秉嶔指出，此案由於爭議過大，2019年最高法院提案到民事大法庭裁判，成為民事大法庭首例，請多名專家學者進行辯論，至今已快兩年，仍未有裁判結果。這也顯示目前原保地相關法律不清，應儘速制定專法的重要性。

事實上，2016年監察院對原民會提出糾正案時，原民會的回覆中就已強調，將修法提升法律位階。2018年原民會也在立法院朝野協商時指出，將儘速推動專法。然而，從回應監察院到回應朝野立委，原民會對於制定專法的承諾卻一再跳票。

原民會土地管理處長杜張梅莊接受《報導者》訪問時表示，以現行法律來說，原保地假買賣行為「都是知法玩法」，並坦承現行法律位階不足，確實很難遏止假買賣亂象。 他強調，台灣社會的融合過程中，外來的經濟文化一定會侵蝕較弱勢的原住民，所以必須立法保障原保地移轉只能限原住民，「就是用法律做最後一道防線。」 但杜張梅莊表示，原民會直到2007年才成為原保地的主管機關，而規範原保地的母法《山保條例》卻還是由農委會管轄，雖然修法過程都是由原民會來處理，但送出修法版本還是要經過農委會，這是行政上的困境。

他強調，專法草案工程浩大，包括土地移轉、承租、貸款等，內容還有不少爭議，更牽扯到部落共識，問題非常複雜，如何在私有土地權利和原民權益之間取得平衡，仍有待與各單位和部落溝通。因此原民會現階段採取「分流立法」，先推動《山保條例》與《原開辦法》的相關修法。

顏愛靜則對此表示，20多年來原保地問題依舊，「政府行政怠惰很嚴重，」她語重心長地說，政府一定要趕快立法管理原保地開發，否則有違法律保留原則，「不能一直怠惰下去，這樣永遠沒完沒了。」

顏愛靜指出，過去政府對於原保地的清查並未落實，政府應加緊腳步，全面清查原保地利用違法狀況，對於違法情事，研議收回原保地、或改正另訂租約等對策。針對原保地假買賣淪入非原住民之手，政府可考慮建立「照價收買」法制（例如原住民以原價買回），或成立「原民土地法庭」，以此處理並解決私權爭端。

她進一步說明，政府定期辦理全面性的土地調查，建立土地基本資料，包括資料庫與統計年報，每年更新，才能確實掌握原保地狀況。而原保地屬於公有保留地，與一般私有土地的性質不同，「原民土地法庭」才能真正了解原保地的價值與複雜現況，也才能真正釐清問題。

林秉嶔更建議，未來專法應納入「部落決定」機制，也就是落實部落自治的精神。例如未來專法在原則上允許買賣原保地，但若部落會議做成決議的土地，則可以限制或禁止買賣，「很多人都會質疑原住民沒辦法管自己，但現在政府自己訂的制度那麼不完備，憑什麼要對原住民說三道四？必須讓原住民多嘗試，才能一步步落實原住民族自治，不然我們談自治那麼久都是空的。」

退休之後仍持續關心原保地議題，因此繼續兼任政大地政系教授，至今仍年年跑部落的顏愛靜強調，對平地人來說，原保地可能只是一般的土地買賣，但對原住民而言，因為經濟弱勢遭仲介掮客煽動賣地，就可能造成家庭天崩地裂的改變，離開部落的原住民也將逐漸失去文化根源，「政府既然要照顧原住民，就不能只從市場價值看待原保地，而是要從公共性與公共利益上去考慮，建立制度，才能真正遏止原保地假買賣這種知法又玩法的歪風。」