林其田的工廠位在嘉義朴子，被一塊塊整齊劃一、綠油油的矩形農田包圍，工廠裡的紡織機勤勞地抽著紗線，不到5分鐘一頂桃紅紋毛帽就出落成型，待品管人員檢查後，這批毛帽將送往美國知名戶外用品業者，換成美金，養活這裡10名員工。林其田為歐美許多運動品牌代工，工廠裡堆著滿滿毛帽、圍巾、毛毯，儘管做這行已經30年，歐美大品牌廠商訂單穩定，但和許多傳統產業一樣，也是位在農地上的違章工廠。

經濟部新修正的《工廠管理輔導法》2020年3月20日上路後，開放先前尚未納管的未登記工廠申請，林其田原想把握這可能是最後一次的納管機會，繳了2萬元訂金請代辦業者代為申請，但一申請才知道，自己的工廠位在農委會前年（2020）劃定的「農產業群聚區」，即便是低汙染的違章工廠，仍不能申請納管，只有遷廠、關廠或轉型成農業相關工廠一途，讓他疑惑：「為什麼以前工廠可以（申請納管），現在卻突然畫一個農產業群聚區，不能申請納管了？」

根據經濟部中部辦公室統計，截至5月底，全台應納管的低汙染工廠有37,433家，已來申請納管有31,943家，比例約85%。像林其田一樣位在「農產業群聚區」（簡稱農聚區）的既有低汙染未登記工廠，全台共1,031家，另有12家工廠屬於中高汙染；其中數量前五名縣市，分別為嘉義縣192家、彰化縣182家、台南市172家、雲林縣144家、屏東縣108家。

工廠無法申請納管，讓這些業者氣得直跳腳，多次到行政院陳情，藍綠兩黨在這件事情上也展現難得的團結，許多農業縣立委如高雄市立委林岱樺、雲林縣立委蘇治芬、嘉義縣立委蔡易餘、台中市立委楊瓊瓔、彰化縣立委謝衣鳳，都要求經濟部放寬規定，讓位在農聚區的低汙染工廠也能申請合法化，今年4月甚至有34名跨黨派立委，連署申請釋憲，質疑農產業群聚區沒有法源依據。

《工輔法》2019年6月修正時，要求被分類在低汙染的未登記工廠，需在2022年3月19日前申請納管，才能進一步提出改善計畫，最終變更地目讓工廠合法化。但並非所有低汙染工廠都能合法化，《工輔法》第28-5條另規定「基於環境保護或安全考量公告不宜設立工廠者」，經濟部在2020年3月20日列出28項地區，坐落其上的工廠，即便是低汙染，仍不能就地合法。這28項地區多為跟自然環境相關的範圍，包括特定水土保持區、河川區、國家公園生態保護區、自然保護區等等，前面27項都是之前已有另外的法源依據劃設的區域，唯獨第28項「農產業群聚地區」，是在此波修法後才被提出的新名詞。

根據農委會交由經濟部在2020年2月5日公告的資料，「農聚區」共234,483公頃，其中以雲林縣約5萬公頃、台南市4萬公頃、嘉義縣近3.9萬公頃最多。

「農聚區已經是篩選後的結果了，」王玉真強調，其實「環境敏感地區第一級」的優良農地面積達33萬公頃，農委會考量有些農地可能現況和當初劃設時已不相符，因此再從中篩選，區塊中至少有80%可供農業使用才會劃；另考慮產業需求，如有機專區、產銷履歷、外銷專區等等，最終篩選出23.5萬公頃左右的「農聚區」，可說是全台農地精華中的精華。王玉真表示：

「糧食安全是國安問題，誰料到會有疫情、烏俄戰爭，原物料上漲，農地不是有需要就可以馬上提供的，要有儲備概念，當資源看待。」

這些「農聚區」包括每年為台灣帶進24億外匯的毛豆生產專區、外銷供果園專區、農委會致力歸廣的稻米產銷契作集團產區等等，都是已經經過農地重劃的土地，坵塊方正適合大型農機，水利設施、農路建設完整，是農委會推動農業政策的首選區域。2020年農委會剛公告「農聚區」不久後，《報導者》訪問時任農委會企劃處處長蔡昇甫，他就強調，這些農地都具有高度公共利益，私人利益應該和公眾利益權衡，「難道我們要為了一家工廠，犧牲一整片農地嗎？」

今年適逢地方大選，「農聚區」的違章工廠爭議驚動許多農業縣市立委，許多業者也紛紛組成「全國農產業群聚弱勢工廠自救會」，在今年1月5日到行政院陳情，質疑農委會逕自劃設農聚區，有違《工輔法》之嫌。當時行政院副祕書長何佩珊出面發言指出，行政院長蘇貞昌很重視此議題，正跨部會協調解決。

經濟部中部辦公室主任郭坤明則駁斥，農聚區是依據《工輔法》修正，基於環境保護或安全理由，中央和地方可以公告哪些地方不能設立工廠，農委會是在這樣的法源授權下劃定的，並非如立委所言無法源依據、違反《工輔法》。

而去年2月5日，經濟部再次修正，列出例外，若在農聚區上的低汙染工廠，是從事農委會列出的19項農業相關行業別，或者在農聚區邊緣20公尺，也可申請合法化。種種放寬的措施，都讓外界質疑農委會和經濟部是否會因地方選舉壓力大，讓農聚區全面失守。

不過《報導者》訪問王玉真和郭坤明，兩人一致表示，絕不會放寬讓農聚區上未登記工廠也能合法化，「他們現在只能轉型為農業相關加工廠，或者遷廠、關廠。」郭坤明強調，農聚區上的臨登工廠能申請合法，是因為在2019年修法前他們就已經取得臨登，改善汙染，但針對之前從沒來登記的工廠，雖然希望能盡量協助納管，「但還是要盡量尊重農委會決定。」

雖然不再放寬，不過郭坤明首度對外透露，將給予農聚區上的低汙染未登工廠2～4年輔導期，期限是比照中高汙染工廠的轉型輔導時間，農聚區上的低汙染未登工廠若要留在原地，則必須在明年（2023）3月19日前，提出改為農業加工廠的轉型和改善計畫，若無意轉型，也必須在這段期間遷廠或關廠，這項政策已進入最後法制作業，近期將通知各縣市政府執行。

這項輔導計畫只限定在3月21日前，已向地方政府申請納管的農聚區上低汙未登工廠。截至5月底統計，有599家可進入2～4年輔導期，而有432家低汙染工廠，因為根本未申請納管，失去輔導機會；另有12家未登記工廠屬於中高汙染，自始即無法申請就地合法。

「勞動力跟農村社區結合在一起，所以我們對這議題很謹慎。」

郭坤明有感而發地說，自己親身訪查過各縣市違章工廠，許多工廠都是聘僱當地中高齡居民，因此才會給予輔導期，拜託農委會做相關輔導措施，讓工廠順利轉型。

然而對於農聚區上的違章工廠如何轉型農業，農委會也還沒有藍圖。王玉真指出，因為縣市政府還在審查此波申請納管的工廠，相關規劃要請經濟部先給予農產業群聚區上的工廠資料，才能判斷哪些工廠有機會轉為農業相關，也需要經營者有意願，必須個案審查。

但是對於已經在當地經營數十年的業者而言，突如其來轉型到陌生領域，現實上窒礙難行。「我光是機器就投資了7千萬，」林其田說，這些紡織機都是國外進口，才能做出好品質受到客戶信賴，不可能隨意遷廠或轉型。

政治大學地政學系副教授戴秀雄表示，輔導違章工廠轉型為農產業相關加工廠的立意良善，但現實執行度太低，「布袋生產魚丸，需要魚丸加工廠，但會需要幾間？」台灣農產內銷市場小，外銷也不大，要業者放棄原先優勢產業，轉而學習一個不熟悉的產業，「我都不敢去說服。」他認為，產業別差距太大，沒有前景，政府不用期待很多業者轉型。

站在國土規劃的考量來看，戴秀雄也不認為和農業相關的工廠就可以完全就地合法，因為有些農業生產需要大型農機，工廠穿插在農地造成破碎化，讓農業變成小規模狀態運作，降低生產效益，因此即便是和農業有關的工廠，也應該集中在農地邊緣，配合集貨和載貨動線設置。他指出：

「土地的位置、形狀，才是真正重要的，但目前的規畫很少注意這點。」

「我們只需要2、300坪，還要蓋廠房，根本負擔不起，」楊進財也解釋自己先前沒有申請臨登，是怕政府騙人，「只給臨時工廠登記，無法真的合法。」殊不知等到要申請納管時，大門卻被關上。他希望，政府能釋出較小坪數、單價較低的工業地，讓他們這類的業者遷廠。

嘉義縣特定工廠發展協會總幹事鄭翔元指出，嘉義的工業區都沒有適合違章工廠的小坪數，馬稠後產業園區每坪約5萬元，太保市的嘉太工業區約10萬元，民雄工業區也高於10萬元，一間工廠要進駐，得花2,000萬元買地，尚未計入蓋廠房、買設備的價錢，況且現在連買小坪數都無法。雖然政策已定調，他還是認為讓違章工廠就地申請合法才有解。

郭坤明坦言，確實看到違章工廠進駐工業區的問題，工業區因為需開發公共設施，提供的用地都會比較大，供需間確實需要檢討，也已告知新的工業區開發單位注意這問題，希望新設工業區劃設小坪數、以租用代替買斷，但目前沒有任何法令可以強制工業區辦理單位這樣做。

他直言，工業區現在供不應求，合法工廠也想進駐，會和違章工廠產生競爭和排擠效應；針對小坪數的違章工廠需求，政府早已開放就地申請納管不用搬遷，工廠要做的就是舉手申請，制度不可能照顧到每一家未登記工廠，但被查處的業者也不能總是認為整個社會和政府永遠都在虧待他們，「在架構裡面該給的機會都給了。」

戴秀雄認為，政府長期以來怠惰讓違章工廠繼續存在農地，《工輔法》一再給予納管機會，對真正合法工廠是不公平的做法，違章業者一直都有合法化的選項，沒有理由再爭論，甚至連農聚區上給予違章工廠2～4年輔導期都不應該。

處理農聚區上的工廠，戴秀雄建議要從整體國土規劃著手，分為三個部分：

「但最重要的是，農業部門要有自己計畫，」戴秀雄認為，農委會應有策略，設定農業種植或加工專區，像屏東、高雄美濃一帶的毛豆生產專區，先將農業需要的土地規劃好，才不會屢屢遭到搶地，「把專業拿出來，才可能跟別人談。」

長期關注違章工廠問題的地球公民基金會台北辦公室主任吳沅諭也指出，農委會在處理違章工廠問題時，一直沒有部門計畫和指認區位，例如什麼地方專門做什麼產業、哪裡要做農委會近年重視的農產冷鏈系統，「策略沒有出來時，土地只是挪來挪去。」農委會如果可以拿出部門計畫，在談論農聚區時就能避免淪為各部會比聲量，讓台灣農業發展有更長遠的規畫。