「如果有一筆50萬的配合款，拆成五筆9萬8千元跟一筆1萬元，總數一樣但是這樣比較好用，因為不用公開招標嘛，想給誰就給誰。為什麼會知道？因為我就曾經這樣子做過！」老K（化名）接受《報導者》訪問時一派輕鬆，彷彿在說別人的事情一樣，然而他談論的是，他還是個菜鳥議員時的一次「越界」。

議員利用配合款做地方建設、選民服務，甚至因此涉入不法，早已不是新聞。然而在這些動輒數十萬元甚至上百萬元，須由地方政府核可的開支之下，卻存在不用公開招標、只需議員提報「建議書」就可輕易動支的「巧門」。

老K記得很清楚，那是在他第一次選上議員時發生的事。當時還只是議會新同學的他，對於許多議會中的眉角都還不是那麼熟悉，但即便只是菜鳥，也察覺了議員這個身分的「特殊性」。

當時有一位長輩找上門，暗示希望他拿出50萬元的配合款來幫忙一下。「他話說得保守，但是意思就是希望我能讓特定幾家工程行公司包工程。」

當時老K不好意思拒絕，加上確實有配合款可以運用，而且想到還有公開招標的程序可以把關，於是便開了一張50萬元的單據準備陳報上去。不過這個時候，這位長輩出手指點，告訴他要將這筆錢拆成6筆──五筆9萬8千元跟一筆1萬元──不要招標，如此一來才能「幫」到廠商。

這項工程後來交由兩家工程行施作，另外一筆1萬元的經費則拿去補助一個地方社團。「之後才知道，不只把案子拿走的工程行，連那個社團的負責人也與那位長輩交好。我第一次知道，原來可以這樣子搞。」

「這樣合法，但是合理嗎？」老K苦笑著。　

根據《政府採購法》，10萬元以下的小額採購可以逕洽廠商不用經過公開招標。2017年，全台各地方政府支出的議員配合款高達37.4億元，然而其中約5.1億元就是編列在10萬元以下的小額採購案，占了當年度配合款的13.75%左右。攤開各縣市主計處的資料，這些小額採購案除了用在小型建設外，不少的配合款流向地方社團、協會或學校，補助的項目從賞花、聯歡晚會甚至俗稱自強活動的鄰里旅遊，琳瑯滿目。

這些如同縣市議員「私房錢」的小額配合款，真的是地方政治中的「必要之惡」嗎？

包含老K在內，不少受訪的縣市議員都同意，地方的社團或協會，同時也代表著選票與樁腳，地方議員多多少少要跟這些協會保持良好的關係，而有些議員或是他們的親友，甚至就是這些團體的發起人或幹部。一位不願具名的卸任議員更不諱言：「我們（用配合款）幫他們，當然希望在選舉時對我們有幫助呀。」

「人家都給，我能不給嗎？」一位資深議員告訴《報導者》，一般撥給地方協會、社團的活動經費不會太大，每個協會大約都1、2萬塊，因此只要議員能力許可都會幫忙。但是協會那麼多，要怎麼給、給誰，都有著眉角。

他回憶，曾經有一年，選區內的一個社區發展協會要舉辦聯歡活動，跟他請託希望可以拿一點配合款出來，但當時他手上的配合款差不多要用罄，加上評估該協會並不缺他這一筆，最後他並沒有同意撥款。結果後來競選連任時，該社區就不讓他的競選團隊進去發送或張貼競選文宣。

然而，大筆的配合款更容易出事。近20年來，與配合款有關的眾多弊案，都與經費數十萬甚至百萬的建設或採購脫不了關係。

時間回到2013年，新竹縣爆發多名議員與廠商勾結，利用「議員所提地方建設建議事項」申請經費，並補助學校採購特定廠商的設備，再從中向廠商收取數十萬元不等的回扣。8名被起訴的議員中，除了張志弘與鄭美琴兩位議員於一審獲判無罪外，其餘6名新竹縣的現任與卸任議員依違反《貪污治罪條例》獲判1年11月至13年的有期徒刑，褫奪公權2至4年不等。

今（2018）年10月11日，最高法院將「新竹縣議員教育配合款採購弊案」的上訴駁回，維持二審原判，全案定讞。該案也成為近年最重大的配合款弊案。諷刺的是，在此次縣市議員選舉中，這些遭判刑議員有的改推出政二代子女參選，有的人則在未獲國民黨提名後改以無黨籍參選，持續考驗選民的記性與容忍度。

由於「配合款」、「工程款」引發不少爭議，因此越來越多的縣市將這筆款項改稱為「建議事項」或「建議動支經費」，使用方式也從過往的議員申請來者不拒，逐漸轉變為議員建議、地方政府勘查與審核，並統一發包的SOP。

只不過這樣的轉變，並沒有真正改善過往配合款藏汙納垢的問題。即便僅賦予議員「建議權」，有心人士仍能從中上下其手。

追根究柢，配合款就像是一把利刃，一刀切出了地方政治陰暗面。

「配合款是可以買賣的」，這一點，前新竹縣議員高偉凱如果不是親身經歷，或許根本不會相信。

「曾經有議員來找我，詢問我手上的配合款還有沒有額度，能不能撥一點協助他選區內學校的採購案，當時我評估過後認為沒問題，因此就答應了。後來那位議員私下約我見面並跟我說，這件事情成了之後，會從我撥的款項裡拿3成出來，回捐給我所屬的勞動黨。」高偉凱接受《報導者》訪問時指出，他原本只是單純協助議會同僚，沒想到這種大家都聽過，可以挪用公款的「風聲」，就在自己的眼前發生。

後來高偉凱拒絕這項提案，並要求對方把這筆錢老實地用在設備的採購。

配合款的買賣不只侷限於議員之間，一位熟知地方政治生態的人士透露，有的議員用不到這麼多額度的配合款，因此會把部分額度打折轉賣給關係比較好的包商，讓他們直接開金額與項目，再由議員簽名繳回地方政府申請。「議員可以拿到錢，包商可以拿到工程，何樂不為？」

除了金錢利益的誘惑外，選民服務、人情壓力也是配合款的重要用途，但同樣面臨可能觸法的拉鋸。　

張維華4年前首度當選南投縣議員，今年準備挑戰連任，而比起4年前選得辛苦，這4年來利用配合款爭取到的建設，成為他最容易宣傳的政績。他受訪時攤開了兩大張的選舉文宣，上面近百項的小型工程與採購，舉凡路面改善、擋土牆興建與監視攝影器、活動中心的廁所改建，全部都出自他的配合款。

「一定會有人情壓力！」張維華不諱言，確實有些熟人或是朋友來找他，請他幫忙建議，但是有些提案根本不具公益性，甚至是在私人的土地之中，「曾經有人請我幫忙建議一個山坡的擋土牆工程，結果我到現場一看，那根本是他的私人土地，外面甚至大門深鎖。而且那個工程如果開下去，至少400萬跑不掉。」

不具公益性的案子，做了恐讓自己觸法，但是如果不幫，人情上又不好交代，確實會陷入兩難。後來這個案子張維華還是呈報上去，由縣府把關，當然隨即被縣府以「不具公益性」為由打了回票。

「他知道議員有幫忙，也知道縣府不准，這樣我也不會得罪人。」張維華話說得坦白。

全台各縣市圍繞著「配合款」，發生了各式光怪陸離或啼笑皆非的故事，甚至有人因此下獄，但大多數縣市政府仍然以各式名目編列預算。探究原因，這筆款項對於地方首長來說，強化府會關係，以至於推動政策，仍然是一個好用的工具。

「議員都很聰明啦！金額比較大的工程款項會來爭取縣府的預算，比較小的金額才會用自己的補助款。」南投縣每年支出的議員配合款大約在1.5億到2億元左右，南投縣長林明溱不諱言，對於議員的建議案大多都照單全收，讓議員去做個人情，然而金額比較大的建議案還是會實地去會勘再決定。

議員需要爭取地方建設、還人情以鞏固票源，縣市首長也希望在議會能夠順利推動相關施政，因此配合款也被視為是議會與縣市首長間的「潤滑劑」。一位擔任過議長的受訪者向《報導者》坦承，如果首長願意編列配合款，議會在審查地方政府預算的時候，他也會幫忙「給首長一個方便」，不至於太過刁難。

「每次談到配合款，都會有人跳出來主張這筆錢應該由地方政府統籌運用，或許就可以避免弊案再次發生。但換個方式想，這樣一來，這筆錢完全掌握在首長的手上，如果這個人神武英明也就算了，但如果不是呢？這樣真的比較好嗎？把這筆錢分散交給議員們運用，讓他們能夠關照到地方政府無法及時注意到的地方，這樣就比較不好嗎？」一位資深的地方記者強調，他並不反對這樣的制度，「因為這是地方政治的必要之惡。」

不論是不是「必要之惡」，配合款向來被譏為「民代請客、政府買單」，議員長期「拿人手短、吃人嘴軟」，久而久之，能不能真正發揮監督的職責，已被打上很大的問號。

「說潤滑劑是好聽啦，但講直白一點就有點像是付給議員的封口費，」談到配合款在地方政治的角色，苗栗縣議員陳光軒毫不避諱地這麼說。他指出，議員需要經營地方組織、照顧選民，地方政府就拿一筆錢出來讓議員們去運用，作為交換，議員在議會裡就「不要講那麼多」。

大多數的縣市首長都會為了府會和諧、施政順暢而對議員的建議案來者不拒，但由於這筆款項最終要由首長同意才能動支，因此議員與首長間的關係好壞，時常牽動著這筆款項能不能通過。

南投縣資深議員許阿甘回憶，過去就曾發生過，A議員的某個提案一直被當時的縣長刁難，不斷被以不符合公益性為由退回，之後同一個案子，B議員提了後馬上就通過。後來爭取該建設的里長向她透露，因為A議員與縣長不對盤、時常在議會中針鋒相對，因此有人暗示，如果想要爭取這個建設，就去找B議員。

透過配合款制度而形塑的台灣地方政治樣貌，在政治學者眼中，與「雙派系主義」密不可分。

中研院政治研究所研究員吳重禮分析，過去國民黨一黨專政時期，雖然掌握了中央的權力，但是卻無法與地方社會有強力的連結，為了達到有效控制地方政治的目的，因此在各縣市都培養組織，而這些組織後來就成了地方派系。

「為了防止單一派系坐大，因此同一個地方會有複數的派系相互制衡。透過選舉，單一派系很難同時拿下地方政府與議會，因此為了維持派系之間的關係，配合款這筆款項就變成重要的手段。」

吳重禮也提到，民主化之後越來越多非國民黨籍的政治人物當選地方首長，有些初來乍到與地方派系淵源不深的首長，很快就會認清地方政治的結構難以撼動，因此不但不會刪除這筆款項，反而會以加碼的方式，安撫議會，事實上就是安撫地方派系，以期施政順利。

但也不是每個縣市首長都願意接受這樣的「默契」，仍有人試圖一刀砍掉議員配合款。只不過這樣的動作，無疑是宣示地方政府與議會槓上，不只可能使得縣政停擺，當首長缺少輿論與政治力量的奧援，這樣的決定更可能傷害到自己的政治生涯。

彭百顯近年已經鮮少公開露面，也很少回到南投走動。

20年前，這位立院模範生以財經專家身分入主南投縣府，外界都在看他如何翻轉南投財政，帶領這個貧窮的縣市起飛。結果還等不到大顯身手，卻隨即因為配合款與議會對立，造成縣政停擺，躍上全國新聞版面。面對記者問起了這段過往，回憶當年做出「刪除配合款」的決定，彭百顯的答案很簡單：「縣府財政無法支撐。」

說起當年的府會衝突，彭百顯侃侃而談，甚至一一細數當時的各項事件，偶而抱怨當時輿論以及中央政府不願相挺，鮮明的記憶彷彿這一切都是昨天發生的事。

前南投縣長彭百顯。（攝影／吳逸驊）

「當初決定要刪除配合款的時候，我就將當時所有的局處首長找到辦公室，告訴他們『做好心理準備，皮要繃緊一點，要接受全盤的監督』。」

不給配合款就要被監督，彭百顯的這席話，正凸顯出配合款在府會關係中所扮演的微妙角色。

彭百顯不是第一個，也不是最後一個因為配合款而身陷府會鬥爭泥淖之中的縣市長。1989年，周清玉成為實施地方自治後首任民進黨籍的彰化縣長，然而上任之後沒多久，就頻頻傳出府會不合，之後更因大動作刪除工程款，使得彰化縣府會衝突沸騰。

比起「學長姊」們，賴清德就幸運多了。

2010年賴清德當選縣市合併後首任的台南市長，隔年就拍板刪除原台南縣議員的工程配合款，此舉引發原台南縣議員的反彈，癱瘓議會，使府會關係陷入僵局。不過這樣的府會衝突並沒有持續太久，兩個月後議會就讓步，「廢除配合款」成為賴清德上任之初的漂亮一仗。那段期間，台南市議會的風起雲湧，不僅是台南的大事，賴清德如何與議會鬥法，更吸引了全台的目光。

從台南縣到升格後的台南市，民進黨籍的林宜瑾已在永康、新市選區擔任5屆議員，8年前賴清德刪除配合款時，她也是受到影響的議員之一。「除了賴清德的個人意志很堅定之外，最重要的還是因為當時他的社會聲望夠高，而且這些支持度並不僅限於台南市，而是擴及到全台各地。深厚的民意基礎，成為他推行改革的助力之一，」林宜瑾告訴《報導者》，配合款過去常被民眾貼上負面標籤，被視為議員的私房錢，因此當賴清德這樣一個形象正面、具有人望的首長要改革，民眾直覺就是要把這筆錢從議員口袋中拿出來，當然也就得到支持。

另一塊助賴清德一臂之力的墊腳石，是以台南市議員吳健保為首的反對派。林宜瑾指出，當時吳健保的社會形象其實並不好，與賴清德形成對比，因此當吳健保越用力打賴清德時，反而吸引了更多人願意支持賴清德的改革。不過她也坦言，如果當時反對派的領導人是一個社會形象比較正面的議員，或許賴清德在這件事情上就不會走得那麼順利。

只不過，即便獲得民眾的大力支持並搬開了改革路上的大石頭，但最難解的問題終究還是敏感的「府會關係」。

林宜瑾不諱言，對當時原台南縣議員而言，這樣的改革就像手中的「POWER」被拿走了，因此議員不分藍綠，大多都很不滿。藍營的還可以跳出來大罵，但綠營就礙於執政包袱，加上沒有議員敢明著跟賴清德對抗，只能私下抱怨。

這樣的僵局一直持續到民進黨籍議長賴美惠出手安撫，才讓議員間的反彈聲浪逐漸消弭。「賴美惠也是原台南縣的議員，而且選區是台南的偏鄉後壁、白河與東山，當她出面表態支持賴清德改革，藉此hold住整個議會後，那其他議員也就不好說什麼了。」林宜瑾如此分析賴清德改革的最後一哩路。

在公開透明的時代趨勢下，想要打開潘朵拉盒子的力量愈來愈強。監察院早在2011年時，就針對「議員配合款」做出糾正，並在調查報告中嚴厲指出，配合款制度不但不符《預算法》規定，而且會排擠正常支出，更產生賦予立法者執行政府預算的奇怪行為。該報告以「陋習」稱呼配合款，要求各地方政府應該積極檢討改善。

大多縣市政府開始將「配合款」改名為「議員所提地方建設建議事項」，並把建議人、建議內容、動支金額與得標廠商等資訊，公布在網路上供民眾查詢。審計部也把「議員建議動支經費」檢討事項列入每年發布的「直轄市及縣市地方決算審核結果年報」。

民間監督行動也動了起來。

今年8月，g0v零時政府與燃點公民平台共同推出了「投票指南」網站，將每位議員參選人過往在議會投票、提案、政治獻金與配合款等資料全部公開。從2014年開始發想並執行該專案的創始工程師駱勁成告訴《報導者》，這個平台意旨在資訊來源透明化，讓選民接收這些資訊後自行判斷年底的票該怎麼投，並沒有要做價值判斷。

然而該平台上線後，議員配合款的資料被公開在陽光底下，引來部分縣市議會議員跳腳、質疑，甚至有地方政府揚言要對駱勁成提告。這樣的情形顯示出，有些議員也認同「配合款」是一種不光彩的標籤；許多民眾在提到配合款時，也直覺的將其與「政治分贓」、「肉桶政治」等負面詞彙連結。

表面上看起來，民眾對議員配合款抱持負面態度，因此反對配合款似乎是多數意見，但實際上是如此嗎？

政治大學選舉研究中心在2014年的地方選舉時，針對台北、台中與高雄3個城市進行了選舉意向的民調，其中除了政黨偏好、統獨立場與選舉參與等問題，還放入了一顆直球對決：「整體來說，請問您同不同意：市議員要有建設預算相關額度的建議權，也就是議員配合款？」

調查結果卻令人跌破眼鏡：除了台北市的同意比例為41.1％、反對比例為42％，形成55波的局面外；高雄市的同意比例47.8％，高於不同意的27.9％；台中市更加懸殊，同意比例達46％，將近不同意比例23.1％的一倍。

「根本的問題是，沒有人從這個制度中真正受害，反而還可以獲得利益。」對於這樣的調查結果，東吳大學政治學系助理教授蔡韻竹並不意外。

蔡韻竹分析，對於平常不會有什麼事物要向議員請託或爭取的民眾，配合款制度是無關緊要的，即便可能覺得這個制度不怎麼好，但沒有強烈的動機促使他們挺身反對。反觀還是有一些民眾確實能從配合款制度中得利，「民眾得利，不一定是把錢收到自己的口袋之中，而是透過跟議員爭取配合款，可以確實改善鄰里環境，而且可以繞過繁雜的行政流程。由於民眾『有感』，當然更不可能支持廢止。」

對此，苗栗縣議員陳光軒很有感觸。

「苗栗這麼窮，編列配合款影響財政，應該就要廢止這項制度。」陳光軒上任之初，就曾疾呼應該要停止編列，但現實中孤掌難鳴，同時也面臨來自選民的壓力，因此即便反對這項制度，他在議員任內還是以配合款支持了不少地方建設與社團需要。類似的情況也發生在高偉凱身上，他坦言，雖然原則上支持廢止這個制度，但擔任議員時並沒有任何抵抗；由於出身勞團，因此他在議員任內，使用配合款上確實對勞工團體比較友善。

沒有直接的受害者，讓配合款制度至今仍屹立不搖。

多年下來，議員配合款早已成為地方政治生態難以分割的一部分，並在不同縣市、各地政治文化中形成不同的樣貌，但相同的是都有如蜂窩一樣，沒有太多人願意啟動刪除按鈕。

但即便如此，也不代表選民只能被動接受這項「必要之惡」。在投票之前，選民可以主動出擊，第一步就是透過公開資訊了解這些錢是怎麼被使用的。

蔡韻竹指出，「配合款」制度有利有弊，在討論要不要廢止之前，民眾應該要利用公開透明的資料，檢視自己選區議員們的配合款項目，以及這些錢流向哪裡。藉此建立對於配合款的立場與看法。也唯有這樣，呼籲改革或廢止的力量才會出現，並藉此形成更大的輿論之力。

過去，選民對於這些幫忙跑腿的議員，帶回自己選區、裝滿食物的桶子，不論是豐盛的大魚大肉，或只是虛有其表的垃圾食物，大都只能照單全收。

如今，不論是政府公開資訊或g0v零時政府，越來越多人，透過不同的工具在每場盛大的選舉嘉年華會前，把每一個裝著食物的桶子撐開一點，讓各選區的民眾能夠一窺桶內的究竟。

即將進行的九合一地方選舉投票，民眾手上應該握有更多的選擇權。其中縣市議員這張票該怎麼投，可以先從打開配合款的潘朵拉盒子做起。