6月23日，自稱「最強業配」的交通部長林佳龍，包上碎花頭巾、頭戴斗笠，頂著正中午的太陽走進台東鹿野的鳳梨田，「啪」的一聲摘果成功，眾人響起一陣歡呼聲，完成林佳龍北中南東8條精緻旅遊路線的其中之一。

替部長選定鳳梨的農人，在旁搖搖頭說：「我們一般是不可能正中午來田裡的。」如鐵人一般的林佳龍，不只在大中午採鳳梨，COVID-19（又稱武漢肺炎、新冠肺炎）疫情發生以來，他出現在台中旅行社人才轉型的課堂、在花蓮的河流裡玩漂漂河活動、也爬上屏東林邊的民宅屋頂吃海鮮。他向同行的韓國、香港、日本記者說，希望世界能看見台灣、對台灣觀光有信心。

同日，他也對台灣媒體宣布喜事。稱7月1日即將上路的安心旅遊補助反應熱烈，39億不夠，林佳龍要再加碼20億，讓民眾不分平假日，都能用補助玩透透。在沒有媒體提問下，他補充，大都市裡的國際飯店可能吃不到這塊大餅，觀光局將研擬專屬的補助政策，於一週內公布。

我們向隨行的觀光局基層公務員詢問細節，她卻搖搖頭，「我們跟你一樣，也是剛剛聽部長說才知道的。」記者會後，觀光局人員苦笑說，又要緊急開會生出補助計畫了，「我們局就是這樣啦。」

跟基層官員不同，一群觀光旅遊業者，早已事先得知此項政策。昇漢旅遊集團董事長柯牧洲就是其中之一，他說，林佳龍本來不太願意對國際觀光旅館推出補助，但業者透過LINE不斷表達建議，最後林佳龍才宣布納入。另一名與林佳龍在同一個LINE群組的成員則透露，「紓困3.0本來部長的認知一直都是跟出國（旅遊）相關的，可是後來台北的飯店業者，一直在這邊強調說他們也是很辛苦⋯⋯。」

能夠搶先觀光局官員得到政策情報，是因為他們都是部長的LINE友，都在「前瞻觀光政策交流區」群組內（以下簡稱前瞻觀光群組）。

《報導者》在過去2個月，訪談包括林佳龍、柯牧洲在內的11位群組內相關人士，發現這個包括政務委員張景森、林佳龍、立委、各縣市觀光局長、主要公協會領袖、記者的500人LINE群組，已成為林佳龍被業者盛讚「接地氣」的重要指標。　

疫情發生以來，林佳龍每天在群組內更新政策走向，有時還會賣關子：「國旅補助已經編列20億以上用於疫情後的振興，還有⋯⋯」。林佳龍也不時回報政策執行率，或是把業者意見交代同仁，或轉貼新聞連結宣傳政績。

業者們則在群組內即時給予回饋，有些人狂發貼圖，以「德政」、「接地氣」大讚林佳龍。身兼台灣觀光發展協會副理事長、稱自己政治傾向偏藍的柯牧洲，曾受邀擔任韓國瑜觀光政策智囊，但連他，都以「前所未見」形容林佳龍。

「部長親力親為對大家的問題回答，這是不簡單的。你知道『回答』這件事情是沒有必要的，因為你回答就要開始負責任，」柯牧洲說，「只要你@林佳龍，他都會回。有時候3、5分鐘後他就回了，他隨時都在注意網路上的事情。」

柯牧洲補充，許多外界看見的政策「髮夾彎」，就來自LINE群組內的對話。他舉例，「本來有一些行業沒有被規劃在（紓困政策）裡面，因為你有叫，部長說他聽到了，公布出來後，有叫的那些行業就通通都被納入了。（LINE群組的效果）很明顯。他的做法就是雨露均霑、不得罪人，所有的行業他通通加、通通ok。」

於是在群組裡，會出現對政策直接喊價的對話。例如：

A理事長還抱怨自己無法參與（紓困政策）決策會議，在群組內對公路總局局長陳彥伯說，「您可能要對我更暢通一些。」對林佳龍，他稱：

「報告部長：您有所不知，原觀光產業來自大陸的壓力都對執政黨不滿，因為您上任後接地氣多數業者才轉向聽您而挺政府，您了解嗎？您值得了。」 「我肯定部長作為，但我要、要求您不改接地氣本色。才是我認同的部長。」

事實上，群組成立4年多來，林佳龍是第一個出面回應的交通部長，部長出面後，觀光局長和其他官員，也跟著在群組中回應。

一名曾在群組內的前任觀光局官員觀察，部長的回覆，可能讓這個群組成為基層公務員的負擔，卻同時成為業者的資產。「群組裡面就大家放炮啊，說都活不下去了，你放炮、部長就指定交辦，沒有guts、撐不住的公務員，就真的會去做。部長這樣做，這些理事長、業者就會拿翹，在外面跟人家說自己上達天聽，（繼續）在裡頭輪番放炮，」這名前官員說。

群組內的「大砲」柯牧洲解釋，群組內的壓力，也來自裡頭的媒體和立委，「最高主管（指部長）有這樣的做法之後，就算他不是心甘情願的，他會礙於顏面，因為群組上有媒體⋯⋯所以當你開始抨擊政府，政府不出面，第二天就見報了，」他說，「民進黨在乎民意，他們怕人抨擊。」

但這種做法已引發不同評價。一名也在前瞻觀光群組內的民進黨執政縣市官員表示，這個群組的成員大部分是擁有號召力的傳統觀光業者，每次碰到觀光發展問題或是政策討論，群組裡多以維護權益優先，但也使觀光政策「在過去幾年以補助為主，少了未來性」。

如Airbnb等新的旅遊服務，便是群組內業者稱之為「非法新創」的圍攻對象。

前Airbnb公共政策經理蔡文宜回憶，她雖然不在群組內，但過去幾年時常收到友人轉達，群組內多次針對Airbnb發起圍攻，「你問那個群組制定了什麼政策，更要問的應該是：因為群組而不開放什麼？」法律背景的蔡文宜提醒，除了紓困之外，許多行政裁量權就能夠執行的「產業意見」，一旦透過群組裡的「溝通」就能實踐，未來誰還要走行政程序？

一個500人的LINE群組，宛如觀光旅遊產業的情報站，群組內的業者甚至還能得到「一站式服務」直通各相關官員，進而影響政策制定。這個群組是誰成立的？由誰決定群組成員？在群組之外又能發揮什麼影響力？就成了值得追查的重要問題。

所有受訪者都指向創立此群組的要角：靜宜大學觀光事業學系副教授黃正聰。

55歲的黃正聰自稱蔡英文觀光政策白皮書主筆學者，被業者稱為綠營「觀光國師」。我們與他聯絡，他與我們約定的訪談地點不是靜宜大學，是一家名為網曜的顧問公司。

位於台中的網曜顧問公司，在台灣大道的商辦大樓裡有兩層樓的辦公空間，黃正聰強調，這只是他5處辦公室之一。走進他的辦公室，迎接來賓的是台南市長黃偉哲與台南觀旅局局長郭貞慧送來的植栽，接著，兩支螢光色的「2020台灣要贏」蔡英文競選旗幟，如花一般插在最顯眼的桌面迎賓。

與一般大學教授不同，黃正聰辦公室書櫃裡的主角不是書，是與前總統陳水扁、嘉義縣長翁章梁的合照，以及2014年林佳龍擔任台中市長任內的市政顧問聘書，和2張蔡英文總統競選連任團隊的聘書，頭銜分別為「觀光產業決策委員會委員」、「中台灣教授後援會會長」。堆在側邊桌面的有中台灣民宿協會大會手冊、台灣觀光發展協會總顧問的聘書，放在中央、正在進行的工作文件，則是中台灣觀光產業聯盟成員的盤點名單，以及一份公文。

公文來自交通部觀光局參山國家風景區管理處，受文者為網曜顧問公司，通知金額為194萬元的穆斯林旅遊環境整備案，在6月12日正式由網曜得標。

仍在電話上指示同事如何解決標案核銷問題的黃正聰，掛掉電話後展示近年最讓他得意的代表作品。

「這個（前瞻觀光群組）有500人在裡面，4年多了，我創的，」黃正聰強調，這是台灣關於觀光政策最大的LINE群組，許多人向他報名、想進去，「候補名單還滿多的。」他露出得意的淺笑：「如果有人長期待裡面的，其實他們都覺得滿光榮的，要有一定的代表性，才能待在這一群。」

一手建起群組的他，走訪各地論壇、活動，主動認識地方官員、業者，以他的標準努力維持群組組成的代表性。他稱自己還制定群組版規、做成圖片，例如每人一週不能發超過10次訊息，以確保聲量平衡。

回憶當時群組的成立，他說是在2016總統大選競選期間，蔡英文第一場觀光產業的動員造勢之後。

「張（景森）政委提到，我們應該用政策帶動組織，這是很重要的一個邏輯，」黃正聰回憶，當時蔡英文競選總統，觀光產業因為陸客帶來的商機，幾乎一面倒的支持泛藍。「我覺得這（用政策帶動組織）是正確的。所以當我們政策差不多定案之後，我就去拜訪每個公協會⋯⋯去報告蔡英文的政策想法，讓他們從了解、到認同、到支持。他們可以反映他們的意見，我們就看怎麼融入，」黃正聰說，蔡英文觀光政策提出三大方向，但政策的細節未定、甚至留白，「一個大政策之下，可能會附帶有1、20個後續的政策是必須逐步出爐的。」這是讓其他業者融入的空間。

蔡英文當選之後，張景森成為行政院政務委員，他進一步發揮以政策帶動組織的精神，選定各傳統旅行業者和行政院15個部會代表組成「行政院觀光推動委員會」，黃正聰也受聘為委員之一。此委員會成為交通部長之外，影響蔡英文第一任總統任內觀光政策的核心決策圈。

黃正聰形容，前瞻觀光群組便是「行政院觀光推動委員會」的「雲端版」，持續、即時地扮演「政策帶動組織」的功能。

我們採訪設立此群組時、擔任蔡英文第一任交通部長的賀陳旦，賀陳旦回憶，「他（黃正聰）最強調的就是政府不要小氣啦！這不就拿錢來買觀光客（就好嗎？），這個聲音不斷地在各種場合講，每次他一講，當然其他不管是旅館業啊、或者是旅運業啊，就拍手，他就形成風向，這時候就變成張景森很容易（依此）去做決定。」

賀陳旦強調，自己並沒有進入LINE群組，而是由幕僚轉達群組動態，他稱自己無力回應每一個人意見，「每個意見要花3分鐘，最後思考的時間都沒有了。」他認為，每個部會首長的決策習慣不同，LINE群組可能有助於所謂「接地氣」、理解產業氛圍，但如何才是「夠接地氣」？專業評估與LINE群組之間對決策的影響力該是什麼比例？這是他所擔憂的問題。

不過對黃正聰來說，過去一年多，林佳龍站上第一線回應業者並及時以政策回應，是實踐當時群組設立的初衷。

黃正聰同時也努力維持自己的代表性，另外成立有超過90個記者的「前瞻媒體群組」。與有部長、政委在內的前瞻觀光群組不同，對媒體，他強調自己的個人意見和評論，彰顯自我價值，「我這樣跟媒體互動，去年就有300多個採訪，」他又是淺笑。

黃正聰以「國家的志工」形容自己，稱自己到這把年紀，求的是肯定，希望能為國家貢獻智慧。

然而，在不少政府官員與業者眼中，他的形象完全不同。

「他就是到處在接案子，也有出現爭議，他也很勤快，到處跑，我們常常看到他，幾個局長還打電話問彼此（他是誰），他就說他是小英的起草人，」一名民進黨執政縣市的前觀旅局局長告訴我們。

一位不願具名的旅遊業全國聯合會顧問，聽到黃正聰的名字也不滿地說，許多旅遊業者當時都想方設法擠進行政院觀光推廣委員會，沒想到被黃正聰拿走席次，「他跑來從事他自己的標案，不是嗎？我只能跟你講到這裡啦！」他說，黃正聰除了網曜，還有新南向旅行社等公司，由妻子與學生掛名，但事實上由黃正聰組織經營。

「（一開始）我們沒有人認識他。『他就是小英觀光白皮書的執筆人』，就這樣一句話他就開始紅了，」在旅遊業擁有超過30年經驗的柯牧洲回憶，在2016年總統大選中，民進黨後勢看漲，當黃正聰籌組LINE群組，眾人將黃正聰視為「直達天聽」的總統幕僚，但後來才發現，黃正聰的核心能力是做簡報、評估報告以及拿標案。LINE群組裡的情報，成為他的「靈感來源」，「其實官員都非常討厭他，因為他都要私底下給人家施壓，他都要拿標案，」柯牧洲說。

我們直接向黃正聰求證上述負面傳聞，黃正聰毫不避諱地介紹自己的標案事業，笑稱也是「地方創生」的一種。對外，他開課分享爭取產學合作、撰寫政府標案、維護個人口碑等經驗；對任教的靜宜大學，他自豪於自己為觀光事業系與各政府部門搭橋。許多他的學生，後來成為黃正聰的事業夥伴，或成為中部縣市的公僕，如苗栗縣文化觀光局局長林彥甫。

除了由太太歐淑玫擔任負責人的網曜顧問公司，他也承認自己是新南向旅行社的創辦人，目前由他一手教出來的研究所學生經營；同時，他自己掛名理事長的中華民國社區永續發展協會，也是他口中「團隊」的一部分。身兼教職的黃正聰直言，檯面上他無法直接掛名經營企業，由學生、妻子出面，但擁有名氣與經歷的他，在許多標案中擔任計畫主持人角色，替提案「加分」。「最好的時候我們68人，現在反而剩40幾個了啦！」黃正聰說，經過每年度的營業表現估算，每個職員平均能創造200萬的營業額；他也向我們證實，包括至少上述3個組織的團隊，年營收近億元。 而對於外界說他對觀光局施壓，他如此回應：「應該說我會去幫業者反映他們要做的事情，但我不會去反映我們這（裡）要做的事情，因為我不做觀光局的案子。但我會去幫業者反映他們要的東西，譬如說（新南向）包機補助。」 「因為這幾年這樣的參與，我對（觀光局）他們的主管都熟識，除了會議裡面我會提出一些意見以外，平時因為大家都認識，所以也會把一些想法跟他們做交換。」

我們透過「政府採購網」等公開資料查詢得標紀錄發現，黃正聰承認直接相關的3個組織，從2008年起，至今已承接超過4.4億的政府標案。

★《報導者》整理黃正聰團隊歷年標案及得標金額，完整公開資料請見此。★

根據以上資料，2016年民進黨執政之前，黃正聰就以「學者兼業者」的利益衝突身分，發展顧問團隊大量接案，他旗下的網曜顧問公司和中華民國社區永續發展協會，在2008～2015年，8年接案金額1.7億元。

如果從公開可見的標案紀錄來看，這3個組織「各有所長」，按黃正聰描述，他的團隊有上下游的關係，承接不同業務、扮演不同角色。

從2016年至今，網曜接了1.85億、社區永續發展協會接了7,100多萬、新南向旅行社接了1,300多萬金額的標案。其中網曜主要承接的標案，包含各縣市的擴大國旅住宿補助審核案、台灣好行整合行銷採購案、交通部觀光局風景區管理處委託案等；新南向旅行社則以農委會水保局的農村推廣行銷案為主；社區永續發展協會承接的標案包括苗栗、阿里山、台東的客家、原民、勞工訓練。整體而言，包括社區輔導、人才培訓、暖冬補助核銷、地方旅遊行銷等，黃正聰的團隊參與項目多元，辦公室公開展示的合照、聘書，與他的團隊所接案和得標的縣市，多有連結。

然而，早在2005年1月，黃正聰與網曜就曾陷入「圍標」與「洩密」爭議。當時是台中縣和平鄉公所開標「聚落營造輔導」等4項原住民社區總體營造工程，靜宜大學取得1項（計畫主持人是黃正聰），網曜取得另3項。台中縣政府政風室認為，黃正聰夫妻共同投標涉及圍標，因此提報公共工程委員會廢標，並將追查官員洩密罪刑責。黃正聰當時的回應是「有人陷害」。

2017年，黃正聰也因一宗政府補助案接受司法調查，遭羈押2個月。我們詢問黃正聰當時情形，但黃正聰以與觀光政策無關為由，不願提供更多細節。他說自己「樹大招風」，也有業者要他避嫌，要求他承諾不做交通部觀光局的案子。

但就在我們抵達網曜當天，便看見網曜員工正處理申請交通部觀光局人才轉型紓困補助。那是一份名為《接受交通部觀光局補助計畫總經費收支明細表》的文件，總經費為300萬元，文件上的申請人為台中市直轄市旅館商業同業公會，卻由網曜員工執行申請經費。此公會在近日登上新聞，因為他們在其他公協會仍苦於開課規劃時，於3月19日率先開出全國第一堂人才轉型紓困補助課程。南部一代辦業者告訴我們，許多公協會因沒有人力、人脈，透過委託代辦的方式申請人才轉型課程補助，光是受訪的代辦業者，3人團隊就辦了3個協會的紓困課程。此次共有上百個協會開課。

按照《政府採購法》程序，承接政府標案，如果能以高品質的執行與專業實踐政府政策，是公私部門協力善用公共資源的理想結果。黃正聰的產學合作與地方培力經驗，讓新南向旅行社承接的部落旅行、災後重建任務獲得地方肯定，原本是承接政府標案的良性發展。但是，當黃正聰身兼政策參與者及業界競爭者兩種角色，並以各種方式透過政治影響力來擴大接案商業利益，就產生了嚴重的「不知利益迴避」、「不公平競爭」等爭議，也讓「觀光國師變成接案新貴」成為政府紓困中令人側目的一環。

「他（指黃正聰）只要掌握政策，他就知道從那邊去開發這些標案，」一位也身兼教職、企業主及公協會理事身分的旅遊業者說。另一位地方政府官員分析，作為部長在內的LINE群組管理者、又是行政院委員會推動委員，黃正聰旗下團隊若參與投標，「就像身兼出題和答題者一樣，自己提出的政策方向，當然是自己的詮釋最佳，大大提高得標可能。」

《報導者》在7月1日傍晚專訪時直接詢問林佳龍，知不知道黃正聰的接案爭議？

「只要他合法，他夫妻怎麼樣我們也不會去管，」林佳龍說，黃正聰的確從台中市長時代就是他的政策顧問，他們也的確隨時保持聯繫，「今天他才傳資料給我啊，」林佳龍強調，黃正聰對觀光產業的量化報告做得很好，是他常常參考的資料。

「任何人不管有沒有爭議，對我來講，我都會聽到對我有意義的資訊，我不會偏聽嘛，這是我們自己的問題，學者除了他，也會有很多的人，也會給我資訊⋯⋯他本身也有在做生意，所以也有些競爭關係，有時候會有些糾紛，這個我都了解就好，因為我就取我要跟他合作的部分。」

對林佳龍來說，黃正聰的價值在於替執政黨發聲。

「他在媒體上也有發言權，你知道有些學者會比較有批判性，那黃正聰比較了解產業，所以他會有一些平衡，這在媒體呈現就很重要啊，當所有人講話都是批評我的時候，我很難去回應，但如果其中有一些不同的意見，兩面並陳，那我覺得這個對觀光局、對交通部來說，會有助力的，」林佳龍說，自己看人只看優點、不看缺點，黃正聰的影響力，讓他相信黃的發聲，對政府推行政策有助益。

一位交通部幕僚補充，不論是林佳龍還是觀光局，因為陸客不來，早期在LINE群組內只有挨罵的分。能夠創造300多篇媒體採訪、手握群組大門鑰匙的黃正聰，是林佳龍的重要隊友。

不論是親上火線在LINE群組內回應業者，或是對群主黃正聰的支持，林佳龍的考量都一樣，他認為群組愈多愈好，可以增加政策溝通，他目前就加入2、30個觀光旅遊相關群組，「上百個都可以！」

「以他（林佳龍）的立場，當然不只想做好交通部長，他應該想更上一層樓，所以他有這個野心想要『接地氣』，」柯牧洲觀察。

另一位民進黨籍官員也認為，「長官為什麼要回LINE？因為對長官來說這些（業者）都還是票，」他的觀察是，「因為公協會這些人都沒有罵他（林佳龍），都稱讚部長做得很好⋯⋯對選票來說就沒有對錯，只有投跟不投。就算你不投給我，但你不罵我了，那也是加分。所以從部長的立場來看，這樣的計算是合理的。」

但是，政大電子治理研究中心副主任蕭乃沂指出，遇到突發事件，或是不斷變動的公共危機，如COVID-19疫情，通訊軟體的確有快速搜集意見、了解民間和業者動態的功能，不失為應對緊急狀況的選項。但若是常態性的以封閉式通訊軟體與特定民間業者溝通，則將有代表性不足、資源分配不正義等風險。

「關鍵是LINE群組是怎麼組成的？夠不夠有代表性？組成是不是包括了所有立場的意見都在裡面？如果只是意見討論、取暖，OK，但如果牽涉到政策制定、公共資源的分配，就越線了。如果成員的組成又有偏誤，將造成公共資源的分配問題，」蕭乃沂如此強調。

從張景森「以政策帶動組織」開始，到林佳龍親自回應前瞻觀光LINE群組，民進黨政府過去幾年，除了提出因應陸客團不來的觀光政策，也積極想要改變過去被認為傾向藍營的觀光旅遊業者選票流向。而在此過程中，部分靠陸客潮養大的傳統業者，以及黃正聰等「標案新貴」，都與綠營關係更加緊密。

在今年初立委選舉前，黃正聰曾爭取民進黨不分區立委席次，雖然失敗，但他告訴我們，自己仍期待受肯定。他在採訪中強調，「未來若成立觀光署，我樂意為國家貢獻智慧。」

黃正聰對自己的角色和定位充滿信心，採訪結束前笑笑說，「4年來我就接觸了3個局長、3個部長，但不管局長部長換誰上任，至少現在有2個角色沒有變，就是我跟張政委，我們對政策的關注跟（對政策的）影響力，依然有我們的角色在。」

羅馬不是一天造成的，「觀光國師」和他的團隊不斷接案，讓相關官員與業者敢怒不敢言；交通部觀光紓困政策多次被質疑「髮夾彎」，則已影響公共決策品質。前瞻觀光LINE群組未來是否還能發揮重要影響力？「觀光國師」接案是否依舊無往不利？值得外界密切觀注。

過去4年，黃正聰持續於多家媒體上，聲稱自己為蔡英文競選觀光白皮書起草人，總統府從未澄清否認。本報導刊出後，總統府於9日下午回應：

《報導者》題為〈把部長「拉群」、團隊4年拿2.7億標案──「觀光國師」變標案新貴之路〉報導，稱黃正聰先生為蔡總統2016年觀光政策白皮書起草人，唯經查證，2016年大選各領域國家政策的形成討論，主要會向各相關產業、學界等徵詢研討，報導中黃正聰先生是為眾多各界諮詢對象之一，並非政策白皮書起草人。特此說明。