零安樂死政策
流浪動物的新天堂樂園？
2017年年初正式執行零安樂死政策，但政策實施後，流浪動物真的就從此過著幸福快樂的日子嗎？
原本資源就匱乏的收容所獸醫、動保員正面臨壓力的臨界點。
對現階段的台灣來說，零安樂死就像是感性訴求的童話故事，但現實卻是殘酷的。
有一隻狗，她的名字叫做「憂憂」，
這個名字是以前的主人給她的，
但那時，她並不像這個名字一樣憂傷。
入夜後的街巷，有那麼一點涼。
憂憂想起很久以前，主人對她說過的一句話：
「我會永遠永遠的照顧妳。」
主人給了她一個名字，也給了她一扇門。
門後的那個世界，他告訴憂憂：
「這裡是妳的家。」
憂憂度過了一段很幸福的時光。
只是那並不是永遠。
「對不起，我沒辦法繼續照顧妳了。」
「但沒關係，政府已經禁止安樂死了，收容所可以照顧妳。」
憂憂其實聽不太懂這些話的意思。
被關在狗籠的憂憂，發現自己就被遺忘在這裡了。
憂憂想，難道我一輩子都要在這裡嗎？
她等不到一個給她名字的人，
也等不到一個更好的明天。
憂憂不是唯一。
有更多的流浪動物面對與憂憂相似的命運。
Chapter I
不堪負荷的公立收容所
如何應付零安樂死？
不堪負荷的公立收容所
如何應付零安樂死？
禁止安樂死後，可以想像，動物待在收容所的時間會拉長。然而，收容所品質已被詬病許久，政府雖然打算改善，但從地點、設備、人力都要提升，他們真的準備好了嗎？
1-1收容所地處偏僻，民眾參訪意願低，難以提高認養率
在動保法發佈以前，流浪動物是根據「廢棄物清理法」來處置。當時由清潔隊負責抓狗，狗被當成「廢棄物」處理，置放在偏遠垃圾場旁的「留置所」或收容所。 被當成廢棄物處理的動物，過著日曬雨淋、飲食缺乏的生活，時常發生動物活活餓死或狗咬狗的事件。1998年動保法發佈後，政府也於2009年發函要求14個縣市政府關閉104個留置所。
1998 以前
收容所和留置所的位置都位於偏遠的郊區，交通不易到達。有些地方甚至無法得知路名，只能依靠經緯度大概定位。
當時的留置所位置
當時的收容所位置
2016 現今
現今的收容所多由原本環保單位留下來的收容所設備改建。除非刻意，否則一般民眾不易前往。
現今的收容所位置
1-2公立收容所的軟硬體亟需更新
收容所的軟硬體其實是門學問，為兼顧動物福利，要如何設計出符合台灣氣候、環境的收容所，仍是目前一大問題。「零安樂死」政策通過後，收容所品質被官方列改善重點之一。
目前各收容所的環境、設備品質參差不齊。2013年農委會的公共建設計劃中，指出全台收容所需覓地新建的共11所、改建10所。雖有經費補助，但因地處偏遠，少有包商願意承包，加上易產生噪音跟臭味，尋找遷所地點時常遇到民眾抗議，改建之路非常艱困。
沒有房舍的收容所只能先將動物收容在鐵籠裡
新式的動物收容房舍規劃室內外活動空間
不同屬性的動物會依空間安排在不同的地方
犬舍長期因為經費、法令及環境限制
老舊的房舍不太有更新的空間
流浪貓數量較犬隻為少，在空間設定上比較有餘裕
一些需要特別照護的動物會另外隔離出來安置
既有的收容房舍較難進行整體的優化
新式收容房舍放入更多人性的設計
跳脫原有收容房舍思考，以更開放的方式對待動物
1-3公立收容所獸醫的困境
公立收容所獸醫要負責的不只是動物的健康（結紮、打疫苗、植晶片等），而是收容所大大小小的瑣事，包含業務管理、環境維護、民眾認養登記等行政業務。往往一個收容所只有一個獸醫處理龐雜的業務，蠟燭多頭燒的他們在零安樂死政策後，面臨的問題將會是什麼？
動物在所時間拉長，收容總量上升，但醫療資源有限，分配困難。
收容量有限，不可能無止盡收狗，面對民眾的投訴備感壓力，卻無能為力。
人力有限、業務量龐大的狀況下，沒有餘力追蹤被認養動物的後續狀況。
Chapter II
棄養不解決
TNvR將白忙一場！
棄養不解決
TNvR將白忙一場！
零安樂死上路，不會憑空消失的狗狗會去那裡？繼續在街頭流浪，應該是最可能的去處。TNvR被許多民間團體倡導，他們認為把結紮後的流浪動物回置原地，讓流浪動物數量得以控制。除非是凶猛傷人的犬隻，需特別被「精準捕捉」，其他流浪動物就安置在街頭，人類學習跟他們相處。
但是，諸多問題讓這美好景象不可能到來！
2-1TNvR是什麼？
捕捉 TRAP
結紮 NEUTER
狂犬病疫苗施打 VACCINATE
原地回置 RETURN
2-2放回街頭的狗狗，真的比較幸福嗎？
以動物福利的觀點來看，人類居住的城市並不適合動物生存。動物們可能會發生車禍死亡、誤食食物等狀況。在沒有登記飼主的情況下，當發生意外或衝突，沒有人可以擔保他們的安全。
發生交通意外
無法適應自然環境
誤食導致中毒
獵食原生動物
2-3人狗衝突將會越來越嚴重！
結紮雖然可避免繁殖問題，但動物依舊會群聚。伴隨而來的是噪音、環境髒亂、公共安全，甚至是人類的安全問題。當零安樂死實施後，收容所只能有限度的收容流浪動物。在外的動物勢必要與人類共存，伴隨而來的是人狗相處的問題。
當社會高喊零安樂死的同時，我們是否已經準備好迎接這些流浪動物了呢？
全台動物侵害他人案件數
資料來源：農委會 ｜ 單位：件數
檢舉案件數
稽查案件數
勸導案件數
314
188
202
101
93
74
62
87
32
102年
104年
103年
全台動物侵害他人案件數
314
件
資料來源：農委會 ｜ 單位：件數
188
202
檢舉案件數
101
件
93
74
87
62
稽查案件數
件
32
勸導案件數
102年
104年
103年
105年至8月止累計案件數
260 件
123 件
127 件
2-4集中強度，TNR才可能有效
如果結紮數量未達一定規模，那些未結紮動物的繁殖仍可能讓總數量增加。而即便執行有強度的TNvR，若沒有控制新增的流浪動物，流浪動物總數量下降的機會也很渺茫。這是一個需要強度與時間的耐力賽。
我們將東芬蘭大學生物系博士賴亦德的TNR研究模型簡化（註），製作成30秒的遊戲，透過點擊動物來執行TNR，看看你的速度可否跟得上動物繁殖與人類棄養的速度吧！
點擊狗狗圖示施行TNR
減少新生狗狗數量！
東芬蘭大學生物系博士賴亦德引用國外一篇研究流浪動物族群變化的論文，將其中影響TNR效果的因素，轉換成電腦模擬公式，想知道在不同狀況下，TNR要達到「降低族群數量」的目的，必須維持的強度、時間究竟是多少。
文中以「每年固定TNR的數量」來模擬，發現要把流浪動物族群消滅，只要每年固定結紮「初始流浪動物族群數量」的50％，公母各半（假設原生族群為6000隻，每年必須結紮3000隻），15年內就可以成功。但一旦出現棄養或未結紮的放養動物，即使只有初始族群的5％（300隻），流浪動物的數量就只會降到特定數量，且永遠無法消失。
遊戲假設，在一個充滿500隻流浪狗的都會區（一個狗圖示等於50隻流浪狗），因為自然繁殖加上人類棄養，狗口不斷增加（每3秒刷新一次，等於實際時間1年）。你必須在時間內控制狗數，一旦超過環境承載量5000隻狗（100個狗圖示），任務就會失敗。
遊戲的設計是，一隻母狗一年生6隻小狗、每年會有2隻被棄養（或放養）的流浪狗出現，並且扣掉自然死亡狗狗。所以如果不要讓流浪狗數量超出環境承載量，就必須在3秒內點擊16隻狗才有可能成功。
結果顯示，點擊速度很難跟上狗口繁衍及棄養的速度，並無法完全減少流浪狗數量。賴亦德指出，棄養與放養亂生是無法降低數量的關鍵原因。
Chapter III
零安樂死政策
政府內部準備好了嗎？
零安樂死政策
政府內部準備好了嗎？
要解決流浪動物問題，必須多管齊下。不管我們選擇何種解方，都需要有人去落實法律。除了流浪動物，如何落實寵物登記、加強飼主教育、管理繁殖業者也是問題。種種破洞等著政府解決，動保法至今已修法10次，但在人力及預算皆有限的情況下，法律真的有被落實嗎？政府內部面臨了什麼問題呢？
3-1動保法頻繁修正新增，到底有沒有成效？
動保法自1998年公布實施至今，已經經歷10次修法，針對流浪動物的問題，究竟有沒有辦法有效解決呢？我們訪問了第一線的執法人員，發現除了「法在，沒人力執行」的問題外，他們也很常遇到以下狀況，讓法律形同具文，無法有效落實。
法條太理想化、容易鑽漏洞
「提供安全、乾淨、通風、排水、適當及適量之遮蔽、照明與溫度之生活環境。」—— 動保法第 5 條
關於飼主責任的相關法規，每個人的觀念不同。動保員曾遇過投訴方與飼主觀念差距極大的狀況，無法拒絕投訴，只能口頭勸導飼主。
「飼主在寵物出生、取得、轉讓、遺失或死亡時，沒有按法規登記，經勸導拒不改善。」—— 動保法第 31 條
原本違反法規就可以開罰的狀況（例如未作寵物登記、植晶片），被修為「經勸導拒不改善」才能裁罰。除了讓飼主容易有僥倖心態外，也多了勸導和視察的執法人力成本。
法條定義不清、執法成本增加
「除業者外，一般飼主都應為寵物絕育，如要繁殖，必須主管機關申報說明，得免絕育。」—— 動保法第 22 條
不限理由、只要申報就可以免絕育的情況下，喪失原本規定絕育的原意。
「寵物來源，應由取得許可證的繁殖場或業者供應；完成晶片植入後，始得買賣或轉讓他人。」—— 動保法第 22 條
但並沒有強制買方要登記為晶片主人。如此一來，動物賣出去了，買方如果沒登記，還是無法掌握動物流向。
「寵物之出生、取得、轉讓、遺失及死亡，飼主應向主管機關或其委託的民間機構、團體辦理登記、應給與登記寵物身分標識，並應植入晶片。」—— 動保法第 19 條
雖然法條如此規定，但許多民眾並不清楚法規。「終身只要登記一次」的規範也無法定期追查動物狀況，且沒有人力可以強制落實法規。
3-2動物保護檢查員工作繁重、流動率高，兼職人數竟大於專職
政府內部與動保業務相關的總共有三種職位：收容管理人員、收容所獸醫師、動物保護檢查員。其中又以動物檢查員工作最為繁雜。獸醫系出身的他們，除了要處理民眾投訴，舉凡查緝非法狗場、開設裁罰單等這類偏重辦案技巧、法律專業的業務，也都要一手包辦。
他們的工作內容大多在處理民眾情緒，這種面臨第一線衝突、心理壓力極大的職位，被內部諷刺為「屎缺」。通常都是年紀最輕的獸醫擔任，流動率高、經驗難以傳承。
人力不足，加上業務繁重，少少的人力根本無法應付與日俱增的業務，導致發生「法在，但沒人執行」的狀況。
以桃園為例，桃園有兩百多家寵物業者，但卻只有一個動保員負責。根據農委會105年最新數據，全台檢舉與稽查按件數已經高達61568件，但目前正職與兼職的動保員人數卻只有154位，平均一個人要處理近4百件案件。
各縣市動保員平均每年
一人須承接案件數
資料來源： 農委會動保科
｜
單位：件/人
=100 件
苗栗縣
3100
新竹市
1486
台北市
1007
729
苗栗縣
新竹市
台北市
新竹縣
627
597
409
392
高雄市
台南市
桃園市
台中市
367
356
313
222
花蓮縣
金門縣
澎湖縣
彰化縣
190
145
140
129
新北市
基隆市
宜蘭縣
台東縣
122
100
93
57
連江縣
雲林縣
南投縣
嘉義市
21
14
屏東縣
嘉義縣
苗栗縣
各縣市動保員平均每年一人須承接案件數
各縣市動保員平均每年一人須承接案件數
3100
資料來源： 農委會動保科 ｜ 單位：件/人
｜
件
=100
新竹市
1486
台北市
1007
729
627
597
409
392
367
356
313
222
苗栗縣
新竹市
台北市
新竹縣
高雄市
台南市
桃園市
台中市
花蓮縣
金門縣
澎湖縣
彰化縣
190
145
140
129
122
100
93
57
21
14
新北市
基隆市
宜蘭縣
台東縣
連江縣
雲林縣
南投縣
嘉義市
屏東縣
嘉義縣
人力吃緊的狀況下，許多縣市因此招募大量的兼職人員，105年資料顯示，某些縣市甚至有兼職人數超越正職的狀況。
動保員兼職人數大於專
動保員兼職人數大於專
職人數的12縣市
職人數的12縣市
資料來源：農委會動保科
兼職人數佔比
專職人數佔比
100%
100%
新竹縣
嘉義市
專職0人
專職0人
兼職1人
兼職1人
90%
83%
桃園市
金門縣
專職1人
專職1人
兼職9人
兼職5人
82%
80%
新北市
彰化縣
專職4人
專職1人
兼職18人
兼職4人
80%
73%
台東縣
宜蘭縣
專職1人
專職3人
兼職4人
兼職8人
69%
67%
台南市
苗栗縣
專職4人
專職1人
兼職9人
兼職2人
67%
63%
連江縣
高雄市
專職1人
專職3人
兼職2人
兼職5人
動保員兼職人數大於專職人數的12縣市
資料來源：農委會動保科 ｜
專職人數佔比
兼職人數佔比
100%
100%
90%
83%
82%
80%
新竹縣
嘉義市
桃園市
金門縣
新北市
彰化縣
專職0人
專職0人
專職1人
專職1人
專職4人
專職1人
兼職1人
兼職1人
兼職9人
兼職5人
兼職18人
兼職4人
80%
73%
69%
67%
67%
63%
台東縣
宜蘭縣
台南市
苗栗縣
連江縣
高雄市
專職1人
專職3人
專職4人
專職1人
專職1人
專職3人
兼職4人
兼職8人
兼職9人
兼職2人
兼職2人
兼職5人
3-3動保業務年年增加但行政層級不足
除了地方人力不足，專責動保業務的中央單位「動物保護科」也面臨行政層級過低的問題。
農委會下設企劃處、畜牧處、輔導處、國際處、科技處、農田水利處6個處，依照不同業務分科辦事，總計共有24科。
動保科是畜牧處下的其中一科，由原本的畜牧行政科改制，除了要負責動保業務，也要處理畜牧相關的業務。面對年年增加的動保業務，動保科人力不足，加上位階太低，較難協調與其他單位的合作。
1998 年動保法實施後
因政府沒有動物保護機關，因此動保業務就四散給與「動物」相關的單位。由農委會下的防檢局和畜牧處分別負責公立收容所與動保行政管理。
畜牧行政科員額：9人
業務：畜牧生產政策與法規訂定、畜牧場管理之策畫與督導、畜牧發展基金之督導管理、畜牧團體之指導及監督、推動畜牧國際合作及人才交流與訓練計畫等，以及與動物保護相關的業務。
2009-2016 年
畜牧行政科改名為動物保護科，但只是在原本業務（畜牧處的行政彙整、預算統整等）上新增動保相關業務，人力依然不足。
動物保護科員額：9人
業務：寵物管理、實驗動物人道管理、經濟動物福利政策、動物收容管理、動物保護政策與法規、動物保護團體輔導及監督、動物管制業務、動物保護國際合作、人才交流及訓練事宜之推動等。
未來推動方向
動保團體要求新增動保司，將畜牧動保業務分開。農委會回應未來將設立「動物保護會」的常態性任務編組，下設兩個科，直接管理動保相關業務。但目前因「農業組織法」草案未審查通過，尚未設立。
動物保護會員額：下設動物保護和寵物福利兩個科，員額尚未確定。
Chapter IV
老生常談但不能不談，飼主教育的
老生常談但不能不談，飼主教育的
飼主棄養、放任犬隻在外繁殖都是流浪狗增加的原因，如果台灣飼主的意識無法同步提昇，其實訂定再嚴格的法律和制度都只是空談。
4-1城鄉、世代動保意識差距大，飼主教育推廣困難
民眾的動保意識雖逐漸進步，但城鄉差距仍然非常大，老一輩與年輕世代看待動物的觀念截然不同。我們訪問了都會區的動保員，道出第一線的觀察。
「鄉下的流浪狗大部分是半放養式的。很多農戶把流浪狗撿回來養，狗長大就自由在外面跑，狗和飼主的關係連結很弱，狗發生了什麼事，飼主其實是不太關心的。」
「鄉下很多是不當飼養，吃的就是餿水，水碗都有青苔。如果是養雞場，就把不良雞蛋或死雞丟給狗吃，如果是養牛，就把胎盤丟給狗吃；如果是豬場，就把死豬丟給狗吃。畜牧場的狗都是吃鮮食的。要改變老一輩的飼養習慣非常困難，他們沒有辦法接受。」
「最難溝通的就是阿公阿嬤。跟他講動保，才是困難中的困難，勸他們送狗去結紮，很多會覺得他們結紮很可憐、剝奪生育的權利。會去結紮的，大概是年輕人，可是老一輩的，除非是被檢舉到要罰款了，不然他們都不願意去做。」
「很多資訊都是在網路上，阿公阿嬤根本無法獲得，很多人不知道收容所的存在。在鄉下，清潔隊每天都要巡路邊竹林，不去巡就是一袋袋貓屍掛在上面，大排水溝裡都看到死狗。（傳統習俗：死貓掛樹頭，死狗放水流）你必須逐步地改，但要怎麼改？」
4-2寵物醫療成本高，老弱病殘被棄養例子層出不窮
除了觀念上的差異，許多飼主因為無法負荷或不願意負擔寵物醫療費用，而選擇棄養也是一大問題。除了固定的飼料開銷之外，貓狗的醫療成本其實非常高昂，尤其到中老年病痛常發生時，一次手術費可能都高達上萬元。以一隻10公斤，活了15年的母狗來說，終生醫療花費可達21萬。
一隻狗一生可能需要的基本醫療成本
資料來源： 大群獸醫院
幼犬疫苗費用
4500 NT$
驅蟲、整腸費用
幼犬在約犬齡1個月時需注射各種疾病
1600 NT$
的預防疫苗，包含：幼犬疫苗、十合一
約兩個月大時需進行驅蟲
疫苗（兩次）、萊姆病疫苗（兩次）、
與整腸的治療各兩次。
鞭毛蟲疫苗（兩次）、黴菌疫苗（
兩次）
狂犬病疫苗
3750 NT$
接下來每年皆需注射狂犬病疫苗，
持續終身，每劑250元。
定期驅蟲
90000 NT$
犬隻需終身接受驅蟲療程（內外寄生
蟲、心絲蟲），每月一次，一次
500元。
心絲蟲四合一檢測
13500 NT$
結紮費用
1500 NT$
每年固定執行心絲蟲相關檢測，
持續終身，每次900元。
犬齡約4~6個月時應接受結紮手術。
（各縣市政府補助不一，只列出基本
青壯期健康檢查
手術麻醉費用）
8000 NT$
中老年健康檢查
犬隻7歲前，每2~3年應進行全身所有
項目的完整健康檢查。一次4000元。
32000 NT$
犬隻7歲後，每年皆應接受部分項目的
定期健康檢查，每次4000元。
慢性病處方籤
1600 NT$
關節退化
老年後的犬隻容易罹患各種慢性病。
3000 NT$
（處方飼料未列入計算）
老年犬隻的關節問題治療費用。
關節開刀
50000 NT$
關節退化問題的後續醫療成本龐大，
此處僅計算一個關節的開刀費用。
安樂死
4000 NT$
團體火化
犬隻晚年若罹患嚴重疾病，飼主可考慮
2000 NT$
進行安樂死。
死後的火化費用。
總共花費
217850
NT$
一隻狗一生可能需要的基本醫療成本
資料來源： 大群獸醫院
幼犬疫苗費用
4500 NT$
驅蟲、整腸費用
1600 NT$
狂犬病疫苗
3750 NT$
定期驅蟲
90000 NT$
心絲蟲四合一檢測
13500 NT$
結紮費用
1500 NT$
青壯期健康檢查
8000 NT$
中老年健康檢查
32000 NT$
關節退化
3000 NT$
慢性病處方籤
1600 NT$
關節開刀
50000 NT$
安樂死
4000 NT$
團體火化
2000 NT$
總共花費
217850
NT$
註：各家獸醫院治療價格可能有所不同，本表僅供參考。
疾病治療項目，本表僅列出一次性費用，但疾病治療可能是連續性的。
本表疾病只列出老年狗好發疾病，不同品種的動物會有不同疾病需要治療。
除狂犬病疫苗和結紮費用為必要花費外，其餘花費項目為獸醫師建議。
飼主教育雖是老生常談，但「源頭不關緊，只能在下游補洞」。飼主不願意負責，導致寵物登記率與晶片施打率過低。政府無法確切掌握寵物數量，是目前台灣動保政策遇到最大的問題。
零安樂死政策背後所衍生出的問題非常繁雜，想了解更多埋在社會底下的動保問題，請看接下來的深入追蹤報導。
Chapter V
你認為該怎麼處理
你認為該怎麼處理
流浪動物政策關乎社會每一個人，社會的共識將會影響後續政策的推行。看完專題後，你對流浪動物政策有什麼想法呢？歡迎留下你的意見，並對他人意見投下【贊成／反對】票。
pol.is 是一種新的凝聚共識工具，以視覺化的方式呈現各方立場，並用演算法計算使用者與其他人的立場距離。一旦用社群帳號登入後，就可以看到朋友與追蹤者的立場。看到周邊親近的人的立場後，期望使用者重新思考自己的立場，讓彼此的立場靠攏，獲得共識。
製作團隊： 吳凱琳、陳貞樺、余志偉、吳逸驊、方德琳、王珣沛、黃禹禛、吳政達 | 2016.11.15
地圖資料來源： CartoDB 開頭照片來源：桃園新屋收容所